Становление и развитие парламентаризма в Султанате Оман

АЛЬ-ШАХРИ АВАД МАТУК САЙД
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В СУЛТАНАТЕ ОМАН
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования и степень разработанности проблемы. Коренное преобразование системы общественных отношений, форм и методов государственного управления в Омане, происходящее со второй половины XX века, и, как следствие этого, изменение подхода ко многим вопросам организации и функционирования государства, обусловили потребность в постепенном обновлении существующего государственного аппарата Омана при одновременном сохранении основных принципов и традиций организации жизни общества и принятия государственных решений.
Кардинальные изменения содержания, социального назначения, функциональной направленности действующих в Омане государственных институтов в XX веке оказывают непосредственное воздействие на состояние и развитие системы оманского законодательства и государственного управления, в том числе и в контексте восприятия ими исторически сложившихся исламских традиций организации государства, а также демократических принципов, утвердившихся в современных европейских демократических странах и в силу этого являющихся общепризнанными в мировом сообществе.
Общественное, культурное и политическое развитие в странах Персидского залива и арабского региона в целом вызвало необходимость в политических реформах законодательной власти, какой она была в то время, чтобы привлечь более широкие слои населения. Законодательная власть в этих государствах существенно трансформировалась, в основном благодаря реформистским движениям и изменениям в жизни общества, а также в некоторых случаях благодаря стремлению государства к независимости, что привело в конечном итоге в этих государствах к пересмотру действующих в то время конституций и к участию в управлении государством широких слоев населения. Эти тенденции в полной мере затронули политическую организацию оманского общества.
Отметим, что необходимый для изучения демократических основ и традиций парламентаризма в Омане научно-обоснованный, четкий, унифицированный категориальный аппарат в общем и целом сложился. В этой связи довольно полезным представляется обобщение уже существующей практики деятельности консультативных органов в Омане и их участия в осуществлении государственной власти и демократизации жизни оманского общества.
Если теоретические аспекты исследуемых в настоящей диссертации проблем получили довольно полное освещение в отечественной и зарубежной конституционно-правовой науке, то эмпирическая составляющая настоящего исследования до настоящего времени не получила такого комплексного закрепления. Отдельные научные работы, содержащие попытки обобщения практики деятельности совещательных органов в Омане и процессов демократизации в этой стране в контексте реализации принципа шуры (совещательности) и развития исламской доктрины государственной власти написаны ведущими российскими учеными-историками и государствоведами, в числе которых Жидков О.А., Скжияйнен Л.Р., Хачим Ф.И., Чиркин В.Е. В этой связи назвать тему настоящего исследования в достаточной мере разработанной, к сожалению, не представляется возможным.
Эти доводы и обусловили выбор темы настоящей диссертации.
Теоретическая основа исследования. Работа проводилась преимущественно на базе критического анализа и обобщения трудов оманских ученых-государствоведов, а также ведущих российских государствоведов. В частности изучены:
1) материалы научной деятельности ведущих арабских ученых о содержании принципа шуры (совещательности) и демократических традиций мусульманского общества (Ас-Садр М.Б., Хомейни, Абиджан Ю.М., Фахру М.А.);
2) научные работы, посвященные политическому развитию государств Персидского залива и арабского региона (Аль-Мазруи Умд С.А., Аль-Накыб Халдун, Аль-Сайд Альман А.В.);
3) работы ведущих ученых-государствоведов Российской Федерации по вопросам, связанным с практикой деятельности органов государственной власти в государствах Персидского залива и арабского региона (Жидков О.А., Сюкияйнен Л.Р., Хачим Ф.И., Чиркин В.Е.);
4) работы по смежным с темой исследования теоретическим проблемам конституционного права зарубежных стран, истории и политологии (Плеханов С.Н., Краковский И.Ю.).
Эмпирическая основа исследования. Работа над диссертацией проводилась на основе изучения обширного нормативно-правового материала, прежде всего — Основного закона Омана, указов султана Омана и нормативных актов министерства внутренних дел Омана. Кроме того были изучены некоторые законопроекты, находящиеся на момент исследования в работе правительства Омана, которые, как предполагается, будут представлены султану на рассмотрение. Особое значение для настоящей диссертации принадлежит работе Советов Шуры Омана четырех созывов, чьи рекомендации и сформулированные в этих документах правовые и политические позиции послужили основой обобщения практики участия Совета Шуры в осуществлении государственной политики в Омане.
Методологическая основа исследования. При написании диссертации были использованы общенаучные методы: диалектический, анализ, синтез, логический, исторический; и частно-научные методы сравнительного правоведения.
В качестве приоритетных способов познания объективной действительности в рамках целей настоящего исследования было использовано обобщение и компаративизм. Широко и в тесном сочетании опираясь на исторический и логический методы, автор, учитывая характер исследования, использовал преимущественно абстрактно-теоретические формы рассмотрения и изложения материала и конкретно-эмпирические формы иллюстрации защищаемых теоретических тезисов. Анализ объекта проводился на основе логической последовательности развития содержания принципа шуры (совещательности) и демократии в Омане: от логически предыдущего к логически последующему. В этом смысле логический метод доминировал над историческим.
Цель и задачи исследования. Данное исследование проводилось, главным образом, с целью комплексного теоретического и эмпирического исследования и обобщения практики применения принципа шуры (совещательности) в государственной политике Омана и анализа развития законодательной сферы государственной деятельности в Омане.
В тесной связи с указанной целью в ходе исследования ставились задачи рассмотрения следующих аспектов проблемы:
• анализ соотношения доктринальных разработок проблемы определения содержания принципа шуры (совещательности), демократических элементов в управлении Оманом на протяжении различных периодов его исторического развития,
• сравнительно-правовой анализ статуса законодательных и законосовещательных органов в государствах Персидского залива и арабского региона в целом, выявление основных направлений взаимного влияния политико-правовых реформ в этих государствах,
• выявление основных направлений деятельности Совета Шуры в различные периоды исторического развития демократии в Омане и изменения правового статуса и места этого органа в государственном аппарате,
• общая характеристика современного состояния законодательной сферы государственной деятельности в Омане, структуры законосовещателльного органа — Совета Омана, правового статуса его составных частей – Государственного Совета и Совета Шуры.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой первое комплексное специальное диссертационное исследование вопросов применения принципа шуры (совещательное) в государственной политике Омана и правового статуса законосовещательных органов в Омане. Научная новизна диссертации состоит также в том, что автор отстаивает в ней свое мнение по ряду существенных дискуссионных вопросов, главным образом, в контексте анализа содержания понятия демократии и демократических элементов в государственном управлении в государствах Персидского залива и арабского региона. В частности, элементы научной новизны проявляются в следующих положениях диссертационного исследования:
• Постепенно в мире складывается более широкое по объему понятие демократии и демократических элементов в государственном управлении, которое охватывает как европейские, так и иные, в частности исламские, подходы к определению этих понятий. При этом, следует учитывать, что исламская политико-правовая доктрина включает в себя ряд принципов, которые нельзя признать совместимыми с нормами современного демократического общества.
• В исламской культуре сложились самые разные взгляды на основы власти и права, на отношения человека и государства, на общество в целом. Некоторые из этих концепций, вырванные из общего контекста и намеренно упрощенные в соответствии с запросами малообразованных слоев населения, используются для оправдания политического экстремизма. Но «центральное место в идейном наследии ислама и в современной исламской мысли занимают не эти примитивные тезисы, а теоретическое обоснование таких принципов, как умеренность, стабильность, лояльность по отношению к властям, постепенность, совещательность, стремление к компромиссу и консенсусу, избежание вреда».
Конституционный процесс в странах Персидского залива и арабского региона отражает как общие мировые тенденции, так и специфику, особенности исторического, социально-экономического и культурно-религиозного развития этих стран, которые следует учитывать при анализе государственно-правовых понятий и институтов, в частности при исследовании законодательной сферы государственной деятельности в этих странах. Попытки автоматически перенести западноевропейские и североамериканские конституционные модели, в том числе принцип разделения властей, принцип верховенства парламентских учреждений в условиях преимущественно добуржуазных обществ объективно обречены на неудачу.
При анализе законодательной сферы государственной деятельности необходимо учитывать, что традиционная исламская доктрина не признает европейско-американского принципа разделения властей, что непосредственно сказывается на особенностях правового статуса законосовещательных органов в мусульманских государствах, в частности в Омане.
Консультативные советы «шура» в государствах Персидского залива и арабского региона служат необходимой предпосылкой для развития парламентаризма в этих государствах. Законодательные органы этих государств (там, где они существуют) занимают второстепенное место в системе государственных органов арабских стран. Слабость законодательных органов объясняется сложившимися традициями сильной единоличной власти главы государства, отсутствием навыков и принципов парламентаризма, отсутствием развитой партийной системы и сильной оппозиции с законодательно закрепленным статусом. На правовой статус парламентов в арабских странах оказывают существенное влияние мусульманские традиции принятия решений путем согласования. Подчас консультативные органы, включая консультативные советы иногда выступают в роли противовеса законодательному органу.
• Совет Шуры Омана своей практикой обсуждения тех или иных государственных проблем способствует конкретизации и организационному оформлению мусульманской доктрины по проблеме содержания принципа шуры (совещательности), а также повышению значения законосовещательных органов для государственной политики и участия населения в государственном управлении в Омане.
• Развитие парламентаризма, а в частности правового статуса Совета Шуры и Государственного Совета в Омане в последующем, видимо, будет предопределяться тем, что если в европейских демократиях основой парламентаризма служит принцип, согласно которому народ является единственным источником суверенитета, то в арабских странах народ (умма) – это прежде всего сосредоточение ответственности перед Богом. И если в европейских демократиях парламентаризм признается одной из допустимых форм господства большинства над меньшинством, то, согласно исламской доктрине, парламентаризм не сводится к господству чьих-либо интересов, а отражает стремление к справедливости и праву в том виде, в каком они закреплены в исламе.
• По нашему мнению, дальнейшее развитие государственного аппарата в Омане приведет к разделению функций между двумя Советами, и они будут дополнять, а не дублировать друг друга. В перспективе предполагается, что Совет Омана получит право издавать новые законы и вносить изменения в существующие нормативные акты, а также контролировать исполнение своих решений. Таким образом, Совет Омана.
• В своем нынешнем виде способен стать основой будущей двухпалатной структуры парламента Омана.
Все эти и некоторые другие положения диссертации выносятся на защиту.
Научная и практическая значимость. Настоящим исследованием автор вносит посильный вклад в анализ проблем совершенствования государственного аппарата в Омане, развития демократии в арабских государствах, которым исторически присуще внимание к мнению населения и участие народа в управлении страной, эволюции содержания принципа шуры (совещательности) в мусульманской доктрине и в истории Омана. Работа направлена на укрепление и систематизацию методологической основы научного понимания выше обозначенных проблем, а также на обобщение имеющегося на настоящий момент эмпирического материала по теме исследования. Результаты исследования значимы как для конституционного права, общей теории права и сравнительного правоведения, так и для иных отраслей юридической науки, и способствуют уяснению содержания демократических элементов, в частности принципа шуры, парламентаризма, места и роли законодательных и законосовещательных органов в системе органов государственной власти в арабских странах, в частности в Омане.
Как следствие этого, результаты исследования применимы в учебном процессе при изучении сравнительно-правовых дисциплин, а также ряда специально-отраслевых юридических дисциплин, например, учебного курса «Конституционное право зарубежных стран».
Наряду с этим теоретические положения диссертации и приведенное в ней обобщение практики деятельности совещательных органов в Омане имеют значение для совершенствования оманского законодательства, его систематизации, толкования права, применения и других форм его реализации, а также для развития системы органов государственной власти в Омане.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.
В первой главе – «Историко-теоретические аспекты парламентаризма в арабских государствах» — исследуются общие тенденции развития законосовещательных и законодательных органов в государствах Персидского залива и арабского региона, выявляются основные направления эволюции правового статуса консультативных советов шуры в этих странах, дается общая характеристика законодательных и законосовещательных органов в этом регионе. В данной главе рассматривается проблема несовместимости некоторых политико-правовых традиций европейских демократий и исламской доктрины государственной власти. Основными методами исследования во второй главе выбраны сравнительно-правовой метод, анализ и синтез с широкой опорой на имеющийся эмпирический материал.
Во второй главе – «Историческое развитие демократии в Омане» – анализируются теоретические проблемы определения содержания принципа шуры (совещательности) и демократических элементов в государственном управлении в мусульманских странах, исторические аспекты эволюции этих понятий в контексте исламской религиозно-правовой доктрины. В данной главе дается общая характеристика периода имамата в Омане и тенденций развития принципа шуры в этот период, анализируются предпосылки политических реформ в Омане во второй половине XX века и практика деятельности Государственного Консультативного Совета Омана и Совета Шуры образца 1981 года. В первой главе используется преимущественно историческо-правовой метод исследования.
Третья глава — «Правовой статус Совета Омана» — посвящена детальному анализу конституционных основ деятельности законосовещательного органа в Омане, порядка его формирования, практике осуществления полномочий Государственного Совета и Совета Шуры, как составных частей Совета Омана, принципов их деятельности. В настоящей главе также анализируется процесс демократизации политико-правовой жизни Омана в период с 1996 года по настоящее время и приводятся некоторые прогнозы дальнейшего развития законодательной сферы государственной деятельности в Омане.
В заключении формулируются основные выводы по теме настоящего исследования. Ниже приведен список литературы, нормативно-правового материала и судебной практики, использованных при написании настоящей диссертации.
ГЛАВА 1. ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В АРАБСКИХ ГОСУДАРСТВАХ
1.1. «Принцип Шуры» и правовой статус консультативных советов
(законосовещательных органов) в арабских государствах.
Конституционный процесс в странах арабского региона отражает как общие мировые тенденции, так и специфику, особенности исторического, социально-экономического и культурно-религиозного развития этих стран. Все эти особенности преломляются в характере конституционного процесса этих государств.
История высших представительных органов в большинстве арабских государств насчитывает, как правило, несколько десятилетий. Политическая элита, пришедшая к власти в этих странах с обретением национальной независимости, не имела ни длительных демократических традиций, ни парламентского опыта.
Эти факторы не способствовали утверждению парламента как органа народного представительства, играющего решающую роль в механизме власти.
90-е годы XX столетия были отмечены растущим динамизмом конституционного развития. Во многих арабских странах — в Йемене, Алжире, Судане, Саудовской Аравии, Омане — в этот период были приняты новые конституции, либо в тексты старых конституций были внесены существенные поправки. Это было связано с усложнением государственного механизма в этих странах, с формированием новых социальных и политических структур, значительной дифференциацией общества, а также с появлением других внутриполитических и внешних факторов, оказывающих существенное влияние на конституционное развитие арабских стран.
В современных арабских конституциях значительно расширены полномочия представительных органов власти. В арабских монархиях также наблюдается тенденция к расширению полномочий совещательного органа – консультативного совета — совета шуры. Новейшие конституции арабских стран в законодательной форме закрепляют принцип «шуры» — принцип совещательности, что придает легитимность этим консультативным учреждениям. При этом широкому обсуждению подвергается исламская концепция парламентаризма и специфические формы его применения в мусульманских странах.
Под парламентом в арабских государствах традиционно понимается избираемый населением, а иногда частично назначаемый главой государства высший представительный орган власти. Являясь формально носителем верховной законодательной власти, парламент занимает особое положение в системе высших государственных органов.
Парламентаризм в арабских государствах характеризуется относительной слабостью и неразвитостью его институтов. Причинами этого служит господство феодальных устоев, как, например, в Саудовской Аравии, и ислама как доктринальной основы государственного управления в этих странах.
Как справедливо замечает профессор Чиркин В.Е., «значение представительных учреждений в системе высших органов власти существенно зависит не только от социальной сущности государства, но и от формы правления».
Традиционная исламская доктрина не признает европейско-американского принципа разделения властей. Деятельность государства, в основе которого по шариату, лежат нормативные предписания Корана, подразумевает неразрывное сочетание законодательной и исполнительной функции, которые реализуются в полномочиях единого органа — главы государства. Если для государственно-правовой концепции разделения властей западных стран и государств североамериканского континента оно рассматривается как гарантия против злоупотребления исполнительной власти, то исламские теоретики считают необходимым совмещение поста главы государства и правительства в одном лице. Исламское государство, по их мнению, должно управляться путем тесного взаимодействия законодательной и исполнительной властей, координировать работу которых должен глава государства. Парламент служит для обсуждения и решения лишь основных проблем функционирования обществ арабских государств. Решение оперативных вопросов государственного управления должно находиться в компетенции правительства, возглавляемого главой государства — монархом.
В этой связи нельзя не отметить специфику конституционных положений о принципах осуществления государственной власти в Исламской Республике Иран. Так, согласно статье 6 Конституции Ирана, государственные дела в Исламской Республике Иран должны вершиться при опоре на мнение уммы (народа). Государство способно определить это мнение, опираясь на результаты выборов Президента республики, членов Исламского консультативного меджлиса, членов местных консультативных меджлисов или на результаты референдума. Полномочия органов государственной власти осуществляются под наблюдением руководителя и имама уммы, при этом статья 57 Конституции Ирана устанавливает, что эти две должности замещаются одним и тем же лицом. Тем самым фактически аннулируется принцип разделения властей, о котором упоминается в той же статье Конституции.
В дуалистических монархических государствах и в парламентских монархиях монарх делит свои законодательные полномочия с избираемым высшим представительным органом. В конституциях этих стран взаимоотношения короля и законодательного органа власти определены достаточно четко и зависят от степени развитости институтов парламентской демократии.
Например, в Марокко политические решения оформляются через парламент, но центром выработки этих решений является правительство, действующее фактически под руководством монарха, осуществляющего патронаж традиционной политической элиты. В рамках такой системы автономное политическое влияние парламента весьма незначительно.
По мнению одного из ведущих ученых-исламоведов Э.С. Онана, «гибкость ислама позволяет оправдывать как форму правления, свойственную традиционному исламскому государству, так и наличие типично республиканских коллегиальных учреждений, в том числе и парламента». Шариат устанавливает, что основной функцией парламента является не законодательная функция, поскольку все необходимые для деятельности общества законы уже закреплены в Коране, а функция разработки и обсуждения различных программ социально-экономического развития. Ведущий российский ученый-исламовед Л.Р. Сюкияйнен в этой связи отмечает, что «Коран в этих условиях можно рассматривать как общую идеологическую основу мусульманского права, поскольку лишь небольшое число его норм исходит из «божественного откровения» и преданий о жизни Пророка (Сунны)».
Важнейшим принципом функционирования органов государственной власти и осуществления принятия решений в арабских странах является принцип «шура», который означает «обсуждение», «совещательность». Этот принцип, заложенный в Коране и хадисах пророка Мухаммеда, является устойчивым элементом государственного механизма, традиционно использующимся в мусульманских обществах и государствах.
Источником этого принципа считается 42-я сура Корана, называется «Совет», 36-й стих которой гласит: «…а дело их – по совещанию между ними». Данная норма подкреплялась и сунной, в соответствии с которой сам пророк перед принятием важных решений советовался со своими сподвижниками. «Праведные» халифы также консультировались с действовавшими при них небольшими совещательными органами, заседавшими в мечети под председательством правителя.
Применение этого принципа позволяет путем сопоставления мнений принимать оптимальные решения в области государственной политики. Множественные консультативные советы, которые были сформированы в арабских странах в соответствии с принципом «шура», явились реакцией на необходимость вступления арабских монархий на путь конституционного развития и модернизации традиционного восточного общества.
Этот этап в развитии арабских государств характеризовался появлением сложного государственного аппарата, формированием новых социальных и политических структур, дальнейшей дифференциацией общества и разрывом между правящей верхушкой и населением. По этим причинам конституционное закрепление и применение принципа «шуры» придало законность консультативным советам, которые были образованы путем назначения их членов монархами. Таким образом, законодательная деятельность в арабских государствах изначально во многом предопределяется ролью монарха в управлении государством.
Объем и характер полномочий монарха в законодательной сфере существенно различается в арабских государствах. Так, в Саудовской Аравии и Омане монарх является основным субъектом законодательной деятельности, единственным обладателем и источником всей законодательной власти и осуществляет ее с помощью назначаемого им законосовещательного органа. В Катаре, ОАЭ, Кувейте, Бахрейне, Марокко и Иордании он делит законодательную власть с представительным и законодательным органом — Национальной ассамблеей.
Поскольку, несмотря на то, что в султанате Оман имеется Конституция, по своей сути он является абсолютной монархией, парламент там до сих пор отсутствует, а вся полнота законодательной и исполнительной власти принадлежит султану. Основным государственным принципом, согласно конституции Омана, является принцип осуществления консультаций на основе шуры и равенства. Этот шариатский принцип консультации является определяющим в отношениях главы государства с правительством и обязывает главу государства советоваться с другими высшими государственными органами.
Конституции Катара, Омана, Саудовской Аравии предусматривают создание «консультативного совета», который является прямым выражением традиционной приверженности принципу «шуры». Признаки совещательности имеются и у Федерального национального совета ОАЭ.
Нормы конституций и иных правовых актов арабских государств о консультативных советах закрепляют, что этот орган в системе власти носит вспомогательный характер по отношению к главе государства и правительству. Так, например, в тексте временной конституции Катара в новой редакции 1996 г. указано: «Образуется Консультативный совет для того, чтобы доводить свое мнение до Эмира и Совета министров при выполнении ими своих обязанностей». Существовавший с 1981 г. совещательный орган в Омане — Государственный консультативный совет — с 1991 г. был преобразован в Совет шуры.
Среди полномочий Совета шуры Омана закреплено его право давать рекомендации султану о необходимости пересмотра действующих правовых актов, относящихся к социально-экономической сфере, и о возможности принятия новых правовых актов в этой сфере.
Реформа 1996 года, проведенная в Омане, привела к созданию прообраза двухпалатного парламента — Совета Омана — состоящего из Консультативного Совета и Государственного Совета. Функции этого представительного органа традиционны для консультативных советов арабских монархий и преимущественно сводятся к обсуждению проектов законов в социальной и экономической областях. Законосовещательный характер полномочий этого представительного органа сохранен, однако, его полномочия были существенно расширены за счет того, что обсуждению подлежат не только те проекты законов, которые султан сочтет необходимым представить в Совет Омана, а всех проектов. Так, статья 28 Положения о Государственном и Консультативном Советах Омана закрепляет, что Консультативный Совет оказывает помощь правительству во всех важных вопросах оманского общества и высказывает то, что считает необходимым для упрочения его устоев и коренных ценностей.
Механизм деятельности Совета таков, что замечания и предложения по проектам рассматриваемых законов Консультативный Совет направляет в Государственный Совет. В свою очередь, последний добавляет свои соображения по поводу законопроекта и направляет обобщенное мнение о проекте султану и правительству.
В Саудовской Аравии государственное управление также основывается на принципе справедливости, консультаций и равенства. В соответствии с принципом «шуры», признаваемом в Саудовской Аравии одной из основ правильного исламского правления, в королевстве издавна действовал Совещательный совет при монархе, Юридический совет а также советы при губернаторах, действующие по типу традиционных советов племен при шейхе.
29 февраля 1992 г. на официальном заседании правительства общие принципы государственного устройства и управления страной были закреплены в следующих указах: «Основы системы власти», «Положение о Консультативном Совете» и «Система территориального устройства». В дополнение к Основному закону Саудовской Аравии в 1993 г. королем был принят «Акт учреждения Консультативного Совета», который призван играть роль законосовещательного органа при короле.
Целью существования и деятельности Консультативного Совета были признаны защита общественных интересов, единства мусульманского населения, целостности государства и интересов имамата. Общие задачи Консультативного Совета заключаются в выражении своего мнения по общим вопросам политики, политике государства, которое может быть затребовано со стороны совета министров.
Консультативный Совет имеет право обсуждать план экономического и социального развития; изучать международные документы, хартии и договоры; рассматривать соглашения о концессиях и делать относительно них соответствующие предложения; давать разъяснения по законам; обсуждать ежегодные доклады, представленные министрами и другими государственными органами, и делать соответствующие предложения по этим вопросам. Не менее десяти членов Консультативного Совета имеют право законодательной инициативы.
Таким образом, в Саудовской Аравии Консультативный Совет имеет значительное влияние в сфере подготовки и издания законов королем. Хотя следует отметить, что формально органом законодательной власти он не является.
В Бахрейне изначально государственное развитие пошло по пути оформления монархии конституционного типа со значительными ограничениями юридических полномочий исполнительной власти в пользу института парламентского представительства в лице временного Учредительного собрания, выборы в которое прошли в декабре 1972 г. Согласно Конституции Бахрейна 1973 года законодательная власть делилась между эмиром и созданным позже Национальным собранием. Так, статья 42 Конституции Бахрейна закрепляла, что закон может быть издан только после того, как он будет утвержден Национальным собранием и одобрен эмиром. Однако к 1975 году стало очевидным, что парламент несет в себе опасность разрушения традиционной социально-политической структуры общества Бахрейна и нарушения тщательно поддерживаемого внутриполитического баланса. В результате, декретом эмира Бахрейна от 23 августа 1975 г. было распущено Национальное собрание и приостановлено действие конституции. Лишь в декабре 1992 г. эмир объявил о создании Консультативного Совета (Маджлис аш-шура) — совещательного органа численностью 30 человек, в функции которого входит выработка рекомендаций совету министров по проектам законов и различным аспектам социально-экономической политики страны до того, как они передаются на утверждение эмиру. В сентябре 1996 г. с 30 до 40 было увеличено число членов Совета, а также несколько расширены его полномочия. Теперь Маджлис аш-шура может не только обсуждать проблемы, которые ставит перед ним правительство, но и запрашивать совет министров по тем или иным вопросам. Тем не менее рекомендации Консультативного совета не носят обязательного характера, а все его члены назначаются эмиром. Таким образом, этот невыборный орган не обладает властными полномочиями и не имеет конституционной основы.
Конституции Катара и ОАЭ также не предусматривают каких-либо выборных представительных органов. Вместе с тем, они также вводят такой государственный институт, как Консультативный Совет. В Катаре он носит наименование Маджлис аш-шура, в ОАЭ — Федеральное национальное собрание.
Консультативные советы Катара и ОАЭ также не являются органами законодательной власти, поскольку они наделены лишь совещательными функциями, а их решения необязательны для исполнения со стороны главы государства и назначаемого правительства. Так, в соответствии с основным законом Катара эмир утверждает законы после обсуждения их в Консультативном Совете, но факт одобрения законопроекта в Консультативном Совете не является обязательным. Таким образом, основной фигурой в законодательном процессе Катара является эмир, который сам руководит разработкой законопроекта и, как глава государства, принимает закон. При чрезвычайных обстоятельствах эмир вправе издавать указы, имеющие силу закона, без соблюдения формальной процедуры выслушивания мнения Консультативного совета.
Статья 45 Конституции ОАЭ устанавливает, что органами власти в государстве являются Высший совет Союза, состоящий из правителей всех эмиратов, входящих в Союз; Совет министров Союза; Федеральное национальное собрание Союза; Юстиция Союза. Согласно статье 92 Конституции ОАЭ, Федеральное национальное собрание ОАЭ может обсуждать любые вопросы, за исключением случаев, когда Совет министров информирует Собрание, что обсуждение противоречит высшим интересам Союза. Статья ПО Конституции ОАЭ закрепляет, что проект закона становится законом после принятия его по следующей процедуре:
а) совет министров готовит проект и предлагает его Федеральному национальному собранию,
б) Совет министров представляет проект Председателю Союза для одобрения его Высшим советом,
в) Председатель Союза подписывает проект после его утверждения Высшим советом.
Если Национальное собрание вносит поправки в проект закона и они не принимаются Председателем Союза или Высшим советом, или Национальное собрание отклоняет проект, Председатель Союза или Высший совет могут возвратить проект обратно в Национальное собрание. Если Национальное собрание делает поправки, неприемлемые для Председателя Союза или Высшего совета, или отвергает проект, Председатель Союза публикует закон после утверждения Высшим советом, вне зависимости от мнения Федерального национального собрания. Федеральное национальное собрание ОАЭ лишено всей полноты законодательной власти. Оно не обладает правом законодательной инициативы, а может лишь обсуждать законы, которые предлагает Совет министров. Таким образом, Собрание не обладает реальной властью в вопросах, касающихся внесения изменений в законопроекты или отказа от принятия этих проектов. На основании этого можно отметить, что полномочия этого совета в данном случае носят консультативный и рекомендательный характер, так как окончательное решение принадлежит главе государства и Высшему Совету Союза.
Политические полномочия Федерального национального собрания также в существенной мере ограничены. Так, Собрание не наделено правом запроса или допроса членов правительства. Собрание не обладает также правом вынесения вотума недоверия совету министров или отдельным его членам.
В то же время Конституция ОАЭ предоставляет членам Федерального национального собрания право обсуждать любой вопрос, касающийся государственной политики. Условиями реализации этого права, в соответствии с нормами статьи 92 Конституции ОАЭ, являются:
1. получение согласия Совета министров на обсуждение конкретного вопроса, так как если Совет министров считает, что обсуждение данного вопроса противоречит интересам государства, то вопрос не обсуждается.
2. присутствие премьер-министра или уполномоченного министра на заседании, на котором поводится обсуждение.
3. рекомендательный характер результатов обсуждения, представляемых Совету министров, который может учесть или отвергнуть указанные результаты.
По сути, Консультативные Советы Катара и ОАЭ являются институтами сословного представительства, служащие придатками правительственного аппарата, которым руководит монарх. Компетенция Консультативных Советов Катара и ОАЭ сводится к «выражению своего мнения», которое, в свою очередь, не является обязательным для главы государства. Эти органы не наделены правом вмешиваться в действия исполнительной и судебной власти. Таким образом, статус и юридическая природа этих органов в системе власти Катара и ОАЭ позволяет сделать вывод об их невысокой политической значимости в этих государствах. На практике, тем не менее, глава государства и правительство, как правило, принимают в расчет мнение Консультативного Совета, которое носит характер компетентного заключения.
Отметим, что даже парламенты в строгом смысле этого слова в арабских государствах представляют собой учреждения, обеспечивающие синтез политического представительства как современных безсословных, так и традиционных сословно-общинных интересов в очень сложных комбинациях и сочетаниях.
Прерогативы консультативных советов в арабских монархиях во многом схожи между собой. Но Конституции арабских государств по-разному определяют основные цели деятельности этих органов. Так, в Катаре основной целью функционирования Консультативного Совета является обсуждение общей политики государства по тем вопросам, которые выносятся на его обсуждение. Вторым по значимости полномочием Совета служит обсуждение государственных дел в социальной и культурной областях и рассмотрение поступающих из совета министров проектов законов, проекта государственного бюджета, а также других важных проектов. Консультативному Совету Катара предоставлено право обращаться с запросом к правительству по вопросам его компетенции и с запросом к любому министру по вопросам, находящимся в ведении возглавляемого им министерства. Отметим, что в Конституции Катара Консультативному Совету не предоставлены никакие полномочия во внешнеполитической сфере.
Консультативный Совет Саудовской Аравии также призван прежде всего высказывать свое мнение по предложенному председателем совета министров вопросу, относящемуся к общей политике государства. Вторым по значимости полномочием Совета признается обсуждение планов экономического и социального развития Саудовской Аравии, заслушивании годовых отчетов министров и глав других государственных учреждений и внесении предложений по данным вопросам. В компетенцию этого совещательного органа также входит толкование законов, а также изучение международных договоров с правом внесения собственных предложений.
В Омане и Бахрейне основной задачей Консультативных Советов является обсуждение хозяйственно-экономических проблем. Так, Консультативному Совету Бахрейна предоставлено право рассматривать социально-экономические проекты, финансирование которых предусматривает расходование денежных средств государственного бюджета. Федеральный национальный совет ОАЭ наделен аналогичными правами, но в меньшем объеме, поскольку решение ключевых вопросов государственной жизни передано Высшему совету Союза, состоящему из правителей эмиратов.
Порядок работы консультативных советов в арабских государствах подчиняется общим принципам работы коллегиальных органов. Так, например, заседания Консультативного Совета Саудовской Аравии не могут считаться полномочными без присутствия на них по крайней мере двух третей всего состава его членов, включая председателя. Порядок принятия решений в консультативных советах также традиционен – решения, как правило, принимаются большинством голосов.
Консультативные советы в арабских государствах имеют свою структуру и располагают достаточными технико-процедурными возможностями по взаимодействию с главой государства. Так, например, Консультативный Совет Саудовской Аравии формирует из своих членов специализированные комитеты, необходимые для осуществления его полномочий. С согласия председателя Консультативного Совета комитеты могут привлекать к своей работе и воспользоваться помощью любого лица, не входящего в Совет. Консультативный Совет Саудовской Аравии имеет свой руководящий орган в составе председателя Совета, его двух заместителей и руководителей специализированных комитетов.
Взаимодействуя с правительством, председатель Консультативного Совета может представить председателю Совета министров требование о присутствии на заседании Консультативного Совета любого правительственного чиновника, когда обсуждаются вопросы, входящие в его компетенцию. Приглашенные на заседания имеют право участвовать в обсуждении вопроса, но не имеют права голосовать. Председатель Консультативного Совета Саудовской Аравии может затребовать у Премьер-министра обеспечить Совет необходимыми документами, находящимися в распоряжении правительственного аппарата.
Взаимодействуя с главой государства, председатель Консультативного Совета Саудовской Аравии представляет Королю ежегодный доклад о работе Совета в соответствии с внутренним регламентом Совета. Служащие аппарата Совета считаются служащими системы гражданской службы. Консультативный Совет Саудовской Аравии имеет специальный бюджет, утверждаемый королем, и бюджет расходуется в соответствии с правилами, утверждаемыми декретом короля.
Прерогативы председателя Совета, его заместителей, секретаря Совета, аппарата Совета, порядок проведения его сессий, руководство его работой и работой его комитетов, способы голосования; порядок дебатов, этика обсуждений вопросов и другие правила, которые обеспечивают порядок и дисциплину внутри Совета, определяются внутренними правилами Совета. Внутренние правила Совета утверждаются декретом короля.
Интерес представляет использование принципа несовместимости мандатов при урегулировании правового статуса Консультативного Совета Саудовской Аравии. Так, сочетать членство в Консультативном Совете с любым другим правительственным постом или с коммерческой деятельностью запрещено. Исключение составляет ситуация, когда король вынесет персональное решение в отношении члена Консультативного Совета при наличии государственной необходимости.
Отметим, что при всей широте круга вопросов, обсуждаемых консультативными советами арабских государств, их полномочия существенно ограничены тем, что в большинстве случаев эти вопросы могут стать предметом обсуждения при условии, что они вынесены на рассмотрение консультативного совета правительством государства. Таким образом, вмешательство консультативных советов в государственные дела по собственной инициативе фактически не предусмотрено, а возможности реализации ими законодательной инициативы или хотя бы ее прообраза предельно ограничены.
Законосовещательные органы в арабских государствах Ближнего Востока занимают подчиненное положение по отношению к монарху и к правительству. Во всех государствах, где имеются консультативные советы, их председатели назначаются указом главы государства. Следовательно, председатели этих законосовещательных органов являются должностными лицами, находящимися в административной зависимости от главы государства — монарха. Полномочия консультативных советов в сфере воздействия на исполнительную власть существенно ограничены и сводятся, по большей части, только к некоторым контрольным функциям в области финансов. Так, Федеральное национальное собрание ОАЭ наделено функциями финансового контроля за деятельностью правительственной администрации в области бюджетных расходов, введения налогов, пошлин и принятия финансового законодательства в целом. Консультативный совет Катара обсуждает законы о бюджете, уполномочен обращаться с запросами к совету министров, а в отдельных случаях проявлять законодательную инициативу, передавая свои законопроекты эмиру. Федеральное национальное собрание ОАЭ рассматривает законопроекты о бюджете федерации и финансовый отчет правительства и имеет право вносить свои поправки. Согласно конституции ОАЭ, правительство представляет Федеральному национальному собранию ежегодные финансовые отчеты и лишь затем выносит их на окончательное утверждение Высшего Совета Союза.

1.2. Порядок формирования и прекращения деятельности консультативных советов и законодательных органов в арабских государствах.
Основными принципами, применяемым при урегулировании порядка формирования консультативных советов в арабских государствах является принцип назначаемости и принцип сменяемости их членов.
Так, 59 членов Совета шуры Омана назначались султаном из кандидатов от каждой провинции, предлагаемых наиболее влиятельными подданными. Срок полномочий Совета шуры Омана был установлен в три года с правом переназначения членов Совета. После реформы и создания двухпалатного законосовещательного органа было установлено, что члены Государственного Совета Омана назначаются султаном, при этом их количество не должно превышать половины численности Консультативного Совета. Консультативный Совет формируется на выборной основе, и, что немаловажно, с участием женщин, наделенных пассивным и активным избирательным правом. Членами Государственного Совета являются наиболее опытные государственные служащие, находящиеся в отставке: бывшие министры, заместители министров, послы, старшие судьи, высшие офицеры, а также представители творческой интеллигенции, преподаватели университетов, представители бизнеса.
Действовавший в Саудовской Аравии Совещательный совет при монархе состоял из 40 представителей правящей династии и знатных аристократических семейств, Юридический совет — из 20 улемов – особо почитаемых знатоков Корана. Согласно обнародованным 29 февраля 1992 г. на официальном заседании правительства указам об основах системы власти, о положении о Консультативном Совете и о системе территориального устройства, а также согласно принятому в дополнение к Основному закону Саудовской Аравии «Акту учреждения Консультативного Совета», который призван играть роль законосовещательного органа при короле, Консультативный Совет состоит из председателя и 60 членов, избираемых королем из числа ученых и лиц, известных своими знаниями и опытом. При этом член Консультативного Совета должен быть подданным Саудовской Аравии и проживать в ней, должен быть известен своей добропорядочностью и компетенцией, должен иметь возраст не моложе 30 лет. Отметим, что с января 2005 года общее количество членов Консультативного Совета Саудовской Аравии приказом короля было увеличено до 150 человек.
Член Консультативного Совета Саудовской Аравии вправе представить председателю Совета прошение об отставке, а тот передает его на рассмотрение королю. Если должность члена Консультативного Совета становится вакантной по какой-либо причине, король назначает лицо, которое займет эту вакансию, и в связи с этим издает специальный декрет. Председатель, заместитель председателя и секретарь Консультативного Совета Саудовской Аравии назначаются и освобождаются со своих постов декретом короля; их права, обязанности, зарплата и другие вопросы определяются также декретом короля. Консультативный Совет Саудовской Аравии назначается королем на четырехлетний срок. При формировании нового состава Совета должно быть предусмотрено, чтобы в него вошло не менее половины новых членов.
Консультативный совет Катара состоит из 35 членов, назначаемых эмиром. Срок его полномочий — четыре года. Совет возглавляет спикер, который, так же как и его заместитель, выбирается тайным голосованием членами Консультативного совета. Спикер руководит деятельностью совета в течение года, после чего назначаются новые выборы.
В Федеральном национальном собрании ОАЭ эмираты представлены назначенными членами (от четырех до восьми представителей). Федеральное национальное собрание ОАЭ состоит из 40 членов. По закрепленной в Конституции ОАЭ договоренности между правящими семьями входящих в федеральное государство семи княжеств, Абу-Даби и Дубай направляют в Собрание по 8 депутатов; Шарджа и Рас-эль-Хайма — по 6; Аджман, Умм-эль-Кайвайн и Эль-Фуджейра — по 4. При этом, согласно статье 69 Конституции ОАЭ, каждый эмират свободно определяет метод отбора граждан, представляющих его в Федеральном национальном собрании. Срок членства в Федеральном национальном собрании — два года. Все члены, завершившие этот срок, могут быть переизбраны.
Несмотря на особый порядок формирования Федерального национального собрания, каждый член Собрания считается представителем народа союза, а не эмирата, который он представляет в данном совете, что находит свое отражение в статье 77 Конституции ОАЭ.
Однако, по мнению ряда специалистов в области конституционного права, назначение представителей эмиратов в Федеральное национальное собрание в некоторых случаях является оптимальным, так как политический уровень граждан недостаточно высок для того, чтобы выбрать члена Собрания, тем более, если родоплеменные отношения являются основным критерием избирательного процесса.
Отметим, что предоставление эмиратам свободы в определении метода отбора своих представителей в Собрание все же ограничено некоторыми конституционными положениями. Так, статья 64 Конституции ОАЭ подчеркивает временный характер принципа назначаемости, подтверждая то, что шейх назначает членов Собрания до того времени, когда будет введено всеобщее избирательное право и принят специальный закон о выборах. Впрочем, даже при назначаемости членов Собрания в конституционной практике реализуется принцип «пгура», поскольку шейх эмирата подбирает членов Федерального национального собрания после проведения многочисленных консультаций.
Созыв и роспуск Консультативных Советов ОАЭ и Катара осуществляется по указу главы государства и с согласия совета министров. Собрание эмиратов и Консультативный совет Катара не имеют права проводить сессии без официального разрешения, и конституции специально оговаривают, что такое заседание, если оно состоится, считается недействительным. Главам государств предоставлено также право досрочного прекращения работы сессий.
Бахрейнский парламент, образованный на основе выборов в декабре 1973 г., был достаточно представительным институтом власти. Его значительная часть — 30 депутатов — была избрана населением и лишь 14 членов назначены монархом. 8 депутатов представляли Народный блок, возникший по инициативе Фронта национального освобождения Бахрейна. Теперь в Бахрейне существует Маджлис аш-шура, который является не избираемым, а назначаемым органом — все его члены назначаются эмиром; и Совет Представителей, члены которого избираются народом.
Законодательные органы власти арабских стран формально строятся на демократической основе, то есть на основе выборов. Однако в некоторых из арабских стран глава государства обладает правом назначать часть депутатов парламента. Тем самым в этих государствах сохраняется институт назначаемых членов парламента и гарантированного представительства традиционной знати. Так, в Алжире эта цифра составляет одну треть депутатов Совета наций; в Египте — до 10 депутатов.
Многие Конституции арабских государств закрепляют принцип свободных выборов, хотя детального объяснения этого принципа в конституционных текстах не приводится. Помимо этого конституционные акты не содержат принципа голосования на альтернативной основе или выдвижения нескольких кандидатур на одно место.
Часто в арабских государствах имеет место сочетание прямых и непрямых выборов при комплектовании законодательного органа. Например, в Мавритании парламент состоит из двух палат – Национальной ассамблеи и Сената, причем Национальная ассамблея избирается путем прямого голосования сроком на пять лет, а сенаторы избираются на шесть лет путем косвенного голосования. Сенаторы представляют территориальные районы республики, и каждые два года сенат обновляется на одну треть своего состава. Граждане Мавритании, проживающие за границей, должны быть представлены в Сенате. А депутаты Национальной ассамблеи представляют всю страну в целом, так же как и депутаты однопалатных законодательных органов. В целом, в арабских государствах успешно и на довольно высоком уровне реализуются разнообразные избирательные технологии.
Существование верхней палаты парламента в некоторых арабских государствах, способ ее формирования, наличие различных цензов, не применяемых при формировании нижней палаты, свидетельствует о том, что верхняя палата служит интересам консервативных кругов и традиционной знати. Так, в Иордании все члены сената назначаются монархом из бывших премьер-министров, министров, послов, генералов, что показывает консервативность верхней палаты парламента этой страны.
Арабские государства восприняли общие мировые закономерности, в соответствии с которыми порядок формирования парламентов находится в прямой зависимости от их структуры. Как правило, нижние палаты парламентов или однопалатные парламенты, формируются посредством прямых выборов. Способ формирования верхней палаты обусловлен ее фактической ролью в законодательной сфере, то есть объемом компетенции и положением верхней палаты по отношению к иным государственным институтам.
Шариат не содержит никаких указаний относительно того, какова должна быть структура парламента — однопалатной или двухпалатной. Однако современная исламская доктрина довольно четко определяет особенности полномочий верхней палаты парламента, если она существует в государстве. Так, верхняя палата, согласно современной исламской доктрине, должна обладать правом вето в отношении решений, принятых нижней палатой — то есть, по сути, должна иметь контрольные функции.
Контрольный характер полномочий верхней палаты предопределяет специфику индивидуальных характеристик ее членов. Так, членами верхней палаты парламента в арабском государстве, преимущественно должны быть лица, сведущие в исламе и мусульманском праве, достойные и пользующиеся доверием и уважением в обществе. Отметим, что в унитарных государствах Европы существование многопалатной системы при формировании парламента изначально было призвано отразить сословную раздробленность средневекового европейского общества. Таким образом, многопалатная структура парламента в унитарных арабских государствах, на наш взгляд, является феодальным пережитком, характеризующим многоукладное арабское общество.
Ортодоксальная исламская доктрина и ее представители отрицательно оценивают институт прямых выборов, поскольку последние не соответствуют принципам шариата. Согласно шариату выборы будут справедливыми, только если каждый избиратель лично знает своего представителя. Механизмом достижения этой цели служат многоступенчатые (или многостепенные) выборы.
Многоступенчатые выборы предполагают, что всеобщие выборы применяются в отношении низшего звена депутатов, составляющих представительные органы административно-территориальных единиц низшего уровня. Здесь вполне достижимо обеспечить условия, когда каждый избиратель будет знать своего кандидата. Избранные таким образом депутаты образуют избирательный корпус, необходимый для формирования представительных органов более высокого уровня. По сути, речь идет о создании иерархии выборных учреждений, возглавляемой общенациональным парламентом.
В Кувейте до завоевания независимости в 1961 году практиковалась система шуры. В 1920 г. был образован Консультативный совет, который формировался путем назначения его членов эмиром. После обретения Кувейтом независимости, в декабре 1961 г. впервые в истории страны были проведены выборы – их задачей являлось избрание 20 членов Конституционной ассамблеи, которая должна была подготовить проект конституции. В 1962 г. эмир одобрил представленный ему проект, ставший основным законом государства Кувейт. Однопалатное Национальное собрание (парламент) Кувейта, согласно Конституции 1962 года состоит из 75 депутатов. 50 членов Национального собрания избираются прямым тайным голосованием сроком на четыре года и 25 членов — назначаются эмиром. Во время предвыборной кампании в Национальное собрание стали возникать группировки, стремящиеся к модернизации политической структуры, к политической и экономической независимости и демократизации социально-политической жизни. Конфронтация между членами Национального собрания и правительством Кувейта в 1975-1976 гг. послужила одной из причин его роспуска в августе 1976 г. Новые выборы в парламент были проведены только в 1981 г. ив 1985 г. В июле 1986 г. декретом эмира Национальное собрание было вновь распущено. Причинами второго за 80-е годы роспуска парламента заключались в недовольстве правящей элиты укреплением влияния оппозиции в Национальном собрании. Значительная часть избранных в 1985 году депутатов являлись представителями нового поколения кувейтцев, получивших университетское образование, стремящихся к тому, чтобы парламенту принадлежала активная роль в делах государства. Среди программных заявлений депутатов созыва 1985 года была реформа государственных институтов, и предоставление парламенту права контроля за деятельностью правительства. Парламент в Кувейте был восстановлен только в 1992 г. В октябре 1996 г. в Кувейте состоялись новые парламентские выборы, однако они не повлекли за собой серьезных изменений в системе власти и в характере политических отношений в обществе, где ведущая роль отводится традиционным структурам. В 1999 году в обстановке конфликта Национального собрания с правительственными силами эмир Кувейта был вынужден досрочно распустить Национальное собрание и назначить новые выборы.
Согласно статье 62 Конституции Иордании 1952 г., высшим законодательным органом страны провозглашалось Национальное собрание, состоящее из Сената и Палаты депутатов. Согласно статье 76 Конституции Иордании, никто не может быть членом обеих палат одновременно, также ни один сенатор или депутат не может совмещать членство в Национальном собрании и действительную государственную службу. Сенат назначается королем сроком на четыре года, причем его состав обновляется наполовину каждые два года. Статья 63 Конституции Иордании устанавливает, что состав Сената, включая спикера, не превышает половины числа членов Палаты депутатов. Членами Сената могут стать только бывший премьер-министр; бывший посол или посланник; бывший спикер Палаты депутатов; бывший президент или судья кассационного или гражданского или шариатского апелляционного судов; офицер в отставке, начиная со звания генерал-лейтенанта; бывший депутат, более одного раза избиравшиеся в парламент; лицо, имеющее доверие народа вследствие заслуг перед нацией и страной. В настоящее время в Сенат назначается 40 человек. На своем первом после назначения заседании Сенат избирает комитеты: по иностранным делам, административный, финансовый, юридический, по просвещению и высшему образованию, по социальному развитию и здравоохранению. Главой всех комитетов автоматически является спикер Сената.
Палата депутатов Иордании избирается на четыре года в количестве 80 депутатов путем всеобщих, прямых выборов при тайном голосовании. Выборы проходят по 21 округу. Согласно статье 68 Конституции Иордании король Иордании может продлить декретом срок деятельности Палаты на период не менее одного года и не превышающий двух лет. За четыре года Палата депутатов проводит четыре очередные сессии, каждая из которых официально длится один год. В начале каждой сессии Палата избирает спикера, двух его заместителей и членов парламентских комитетов.
Король Иордании неоднократно распускал Палату депутатов в 50-60-х годах XX века. В 1974 г. он распустил ее в очередной раз, и вновь она собралась только в 1984 г. В ноябре 1989 г. прошли всеобщие парламентские выборы. Поскольку законный парламент бездействовал с 1974 г., так как Палата депутатов была распущена, а Сенат не имел права действовать в ее отсутствие, в 1978 г. король Хусейн создал Национальный консультативный совет. Все 60 членов Совета назначались королевским указом. Совет просуществовал менее шести лет и был распущен в 1984 г. За эти годы король три раза назначал новые составы Совета. Хотя Совет и не являлся по сути конституционным органом, на практике король и правительство не вводили никаких законов без его одобрения.
При существовании в Марокко однопалатной модели парламента, законодательный орган — Палата представителей — избирался на 6 лет. Две трети депутатов избиралось путем прямых выборов, одна треть — коллегией выборщиков.
После учреждения в 1996 г. двухпалатного парламента, состоящего из Палаты представителей и Палаты советников, изменился и порядок формирования парламента. Избрание Палаты представителей, состоящей из 325 человек, происходит путем прямых выборов. Верхняя палата – Палата советников — избирается выборщиками от регионов, ассоциаций и профсоюзов. Палата представителей избирается на прямых всеобщих выборах сроком на 5 лет; Палата советников — сроком на 9 лет и при этом обновляется на одну треть каждые 3 года.
По Конституции Марокко король может после консультации с председателем Конституционного совета и после специального обращения к нации распустить своим декретом Палату представителей. Выборы нового состава Палаты должны состояться не позднее трех месяцев со дня ее досрочного роспуска. Если Палата представителей была досрочно распущена королем, следующая избранная палата не может быть распущена в течение года с момента ее избрания.
Особенности формирования законодательного органа в Ливане обусловлены действующей в стране конфессиональной системой, связанной с необычайно пестрым религиозным составом населения. Крупнейшими религиозными в Ливане общинами являются: марониты (арабы-католики), православные, сунниты, шииты, друзы, греко-католики. В арабских странах были примеры организации органов власти на конфессиональной основе. Так, например, в Сирии, согласно избирательному закону 1949 г., в палату депутатов избиралось 86 мусульман, 15 христиан, 1 иудей и 6 представителей бедуинских племен. В 1954 году представительство бедуинских племен было увеличено. На принципах конфессионализма строится избирательная система и внутренняя структура законодательного органа Ливана, в котором соотношение христиан и мусульман должно составлять 6:5.
С 1960 по 1976 гг. состав законодательного органа четырежды обновлялся, но в нем обязательно присутствовало 30 маронитов, 11 православных, 6 греко-католиков, 4 армяно-григориан, 1 армяно-католик, 1 протестант и 1 представитель иных меньшинств, то есть всего 54 христианина, и 45 мусульман – 20 суннитов, 19 шиитов и 6 друзов. Численный состав ливанского законодательного органа неоднократно менялся.
В стране действует мажоритарная избирательная система относительного большинства, то есть избранным является тот кандидат, который получил наибольшее количество голосов.
Особенностью ливанской системы, отличающей ее от других подобных систем, является то, что она призвана обеспечить представительство не только по территориальному, но и по религиозному принципу. В каждом избирательном округе должно быть избрано не просто предписанное ему законом количество депутатов, а таких депутатов, вероисповедание которых совпало бы с вероисповеданием большинства жителей этого округа. Все 26 избирательных округов делятся на две категории:
1. 10 округов, от которых избираются депутаты одного вероисповедания;
2. 16 округов, от которых избираются депутаты различных вероисповеданий.
В 70-х годах установленная норма представительства в органах власти Ливана перестала отвечать реальному соотношению численности различных общин, поскольку мусульманская община увеличилась до 60% населения страны. В связи с началом в 1975 г. в Ливане гражданской войны между христианскими и мусульманскими формированиями государственные институты ливанского государства практически утратили свое значение, так как больше не соответствовали новому соотношению сил в стране. Только в конце 80-х годов при активном участии Лиги арабских стран и при международной поддержке была выработана Хартия национального согласия Ливана. Этот документ был принят представителями ливанского законодательного органа в 1989 г. и затем ратифицирован. Хартия, носящая также наименование «Таифские соглашения», предусматривает поэтапный отход от конфессионализма и реформирование государственной власти. В части формирования и деятельности законодательного органа Ливана в соответствии с этими соглашениями представительство мусульман в Палате депутатов уравнивалось с представительством христиан. В Ливане функционирует однопалатный парламент в составе 128 депутатов, избираемых прямым голосованием сроком на 4 года.
В Народный совет Сирии избирается 195 депутатов. Выборы проводятся по многомандатным избирательным округам. Число зарегистрированных кандидатов законом не ограничивается. Результаты голосования определяются по мажоритарной системе относительного большинства.
В Алжире законодательная власть осуществляется парламентом, состоящим из двух палат — Национальной народной ассамблеи (ННА) и Совета нации. Члены ННА избираются на пять лет всеобщим, прямым и тайным голосованием. Две трети состава Совета нации избираются тайным и косвенным голосованием среди членов народных ассамблей административно-территориальных единиц. Одна треть членов Совета нации назначается президентом республики из видных деятелей науки, культуры, а также социально-экономической сферы. Мандат Совета нации действителен в течение шести лет, но его состав обновляется наполовину каждые три года.
В 1997 г. в Алжире мажоритарная система была заменена на пропорциональную. Пропорциональная система подсчета голосов предусматривала установление единой избирательной квоты для завоевания одного депутатского мандата. Общее количество голосов избирателей, поданных за партию, делилось на избирательную квоту и таким образом определялось число мандатов, полученных каждой партией. Чем больше партия получала голосов избирателей в избирательном округе, тем больше она получала мандатов. Такая система была выгодна крупным партиям, у которых большой электорат. Была установлена пятипроцентная оговорка, в соответствии с которой партии, получившие менее 5 % голосов избирателей данного избирательного округа, к распределению депутатских мандатов вообще не допускались. Эта мера была вызвана стремлением властей не допустить прохождения кандидатов от исламских партий в парламент. Из-за особенностей алжирской избирательной системы ряд партий не получили парламентских мандатов на выборах в парламент 1997 года, хотя в общенациональном масштабе за них проголосовало значительно больше избирателей, чем за партии, получившие от одного до трех депутатских мандатов. Дело в том, что в каждом из 56 избирательных округов заранее определялось число депутатов в соответствии с численностью проживающего там населения, причем места в парламенте в соответствии с пропорциональной системой могли получить только партии, преодолевшие пятипроцентный порог набранных голосов.
Таким образом, очевидно, что уровень развития избирательных технологий в арабских государствах довольно высок и позволяет правящим группировкам обеспечивать легитимность и относительную стабильность своей власти.
В соответствии с нормами статьи 67 Конституции Судана депутаты Национального собрания избираются прямым, всеобщим голосованием. При этом 75 % Национального собрания формируется на основе всеобщего прямого голосования по избирательным округам; 25 % избираются непрямым голосованием для представления в парламенте женщин, интеллигенции, профессиональных групп, которые, в свою очередь, представляют отдельные штаты, округа и провинции.
Как правило, сроки избрания депутатов законодательных органов в арабских государствах устанавливаются конституциями. В Судане, Йемене, Сирии и Ливане этот срок составляет четыре года, в Тунисе и Мавритании — пять лет, в Алжире депутаты Совета нации исполняют свои полномочия шесть лет. Общей тенденцией для арабских государств является то, что сроки, на которые избираются законодательные органы, как правило, меньше, чем период работы правительства и время пребывания в должности президента, если речь не идет о монархических государствах. В дополнение к конституционным положениям обычно принимаются специальные органические законы, которые детально определяют условия избрания законодательного органа, его численность, требования, предъявляемые к кандидатам в депутаты, их заработную плату. Законы также определяют условия и процедуру занятия депутатского мандата в случае его вакантности, а также условия проведения досрочных парламентских выборов.
Довольно прогрессивными являются меры, предусмотренные конституциями некоторых арабских государств, применяемые в случае невозможности проведения выборов законодательного органа в установленные сроки в связи с военными действиями или другими чрезвычайными обстоятельствами и призванные не допустить безвластия в законодательной сфере. Так, при указанных обстоятельствах мандаты депутатов действующего парламента должны быть продлены до тех пор, пока чрезвычайные обстоятельства не будут ликвидированы, что позволит провести отложенные выборы.
В законодательстве арабских государств часто используются избирательные цензы, применяемые при формировании законодательных органов. Большинство из этих цензом традиционны для парламентаризма. В частности, как правило, кандидат в депутаты законодательного органа должен быть гражданином государства, в законодательный орган которого он избирается. Возрастной ценз обычно составляет 25 лет для кандидата в нижнюю палату или однопалатный законодательный орган и 35 лет для сенаторов в законодательных органах с двухпалатной структурой. Активное избирательное право чаще всего предоставляется с 18 лет. Отметим, что в Омане активное избирательное право предоставлено гражданам, достигшим 21 года.
Так, в соответствии с Конституцией Сирии и избирательным законодательством этого государства активное избирательное право предоставлено всем гражданам, достигшим 18-летнего возраста и зарегистрированным в реестре гражданских состояний. Этого права лишаются служащие армии и полиции на период прохождения службы, за исключением случаев выдвижения их кандидатами в депутаты Народного совета — законодательного органа Сирии. Пассивным избирательным правом пользуются все лица, являющиеся гражданами Сирии не менее пяти лет, достигшие 25-летнего возраста. Также в Сирии применяется ценз грамотности. Ценз грамотности является довольно типичным для арабских государств. Так, например, этот ценз закреплен в статье 42 Конституции Йемена.
В соответствии со статьей 68 Конституции Судана, кандидат в члены Национальной ассамблеи, помимо других требований, должен быть в здравом рассудке и не быть осужденным за «преступления морального характера или бесчестья в предшествующие выборам семь лет». Требования постоянного проживания в стране или в соответствующем избирательном округе для кандидатов в законодательный орган конституции арабских государств обычно не закрепляют.
Так, депутатами парламента Египта могут быть граждане Египта, удовлетворяющие требованиям, предъявляемым Законом 1972 г. В частности, кандидат в депутаты Египетского парламента должен: быть египтянином по отцовской линии; быть включенным в один из списков избирателей; достигнуть тридцатилетнего возраста ко дню выборов; уметь читать и писать; выполнить армейскую службу или быть освобожденным от службы в соответствии с законом.
Процедура выдвижения кандидатов в депутаты египетского парламента начинается с того, что лицо, отвечающее вышеуказанным требованиям выдвигает в письменном виде свою кандидатуру в Администрацию провинции, в которой он проживает. Кандидат должен внести в казну провинции избирательный залог, в размере 200 египетских фунтов (кандидат может получить часть указанной суммы после выборов, вторая часть суммы уходит на агитацию и другие расходы, связанные с предвыборной компанией).
Согласно Закону Иордании о выборах 1989 г., каждый подданный этого государства может быть избран в палату депутатов, кроме лиц, указанных в статье 75 Конституции Иордании. К числу этих лиц относятся:
1. лица, не являющиеся подданными короля Иордании;
2. лица, претендующие на иностранное гражданство или иностранное покровительство, а также иностранные граждане или лица без гражданства;
3. лица, объявленные банкротами и не восстановленные в правах в законном порядке;
4. лица, лишенные гражданских прав и не восстановленные в них;
5. лица, осужденные за неполитические преступления и отбывающие наказание в тюрьме на срок свыше одного года, и не помилованные;
6. умалишенные лица и лица, страдающие душевными заболеваниями;
7. родственники короля, которым специальным законодательством не предоставлено право на участие в выборах.
Конституции арабских государств могут предусматривать основания, по которым законодательный орган имеет право принять решение о досрочном прекращении депутатских полномочий. Это может быть длительное физическое или умственное заболевание депутата; аморальное поведение; отсутствие в течение всего периода сессии законодательного органа без соответствующего разрешения или без уважительной причины; письменное заявление от депутата о добровольной отставке, оглашенное на заседании законодательного; смерть депутата. Как правило, решение законодательного органа о досрочном прекращении депутатских полномочий может быть обжаловано депутатом.
Так, например, в Египте протесты, поступившие в парламент по вопросу досрочного прекращения полномочий депутата, рассматривает Кассационный суд при условии передачи их Председателем ассамблеи. Расследование по протесту производится в суде в течение 90 дней с момента передачи его на рассмотрение. Результаты разбирательства в кассационном суде сообщаются парламенту для принятия окончательного решения. Добровольная отставка депутата также принимается законодательным органом на пленарном заседании. Конституция Египта допускает лишение депутата его парламентского мандата в случае потери доверия и уважения со стороны избирателей, нарушения какого-либо положения депутатского мандата или невыполнения им своих депутатских обязанностей. Решение о лишении депутатского мандата принимается большинством в две трети голосов депутатов парламента.
Высшие представительные органы арабских государств отличаются большим разнообразием своих структур и форм деятельности. В то же время многие из них имеют ряд общих черт, обусловленных принадлежностью к одному региону, схожей формой правления, общностью конституционной истории, рецепцией одних и тех же черт западных конституционных моделей, уровнем социально-экономического и политического развития государства, политическим режимом.
Исследованные историко-теоретические аспекты парламентаризма в арабских государствах наглядно показывают, что восприятие арабскими странами некоторых западных конституционных моделей и адаптация к ним имеет своим следствием создание новых по своему содержанию и политическим целям и следствиям парламентских структур, имеющих со своими западными аналогами лишь внешнее сходство.
В то же время, при всей сложности этого процесса нельзя не отметить наличие в арабских государствах определенной и достаточной доктринальной основы для реформирования системы организации государственной власти. Так, одним из краеугольных камней исламской мысли с самого ее возникновения был принцип «иджтихада», то есть вынесения самостоятельных решений по вопросам богословско-юридического характера. Этот принцип позволяет приспосабливать шариат к новым потребностям, выдвигаемым жизнью во всех ее сферах, в том числе и в сфере отношений, связанных с властью и с правом. Именно многочисленные общественные изменения, которые начали затрагивать все структуры мусульманского государства, вызывая разложение многих традиционных обычаев и ценностей в силу расширения и углубления влияния капиталистических отношений, привели к появлению первых признаков обновления в исламской мысли, к осуществлению перемен и пересмотру политической методологии и политических ценностей ислама.
Отметим, что модернизация исламской мысли или введение в нее новых политических компонентов, одним из которых является парламентаризм, были неодинаковыми в различных регионах исламского влияния как по времени, так и по месту появления этих новых составляющих. Большое влияние на формирование специфических черт конституционного развития в том или ином арабском государстве оказали экономическая, политическая, социальная и культурная реальность, а также внешние факторы, то есть внешнеполитическая ситуация, в которой развивалось то или иной мусульманское государство.
В то же время принципиальной особенностью конституционного развития арабских государств, а следовательно, — фактором, определяющим специфику развития парламентаризма в этих странах, — является приверженность руководства и населения этих стран принципам шариата, как основе организации и осуществления власти в государстве. Значение шариата для государственной политики в мусульманских государствах подчеркивал идеолог «исламского правления» Хомейни, указывавший, что суждения шариата содержат разнообразные законы интегрированной социальной системы, а власть является единственным средством, позволяющим реализовать эти суждения.
В свою очередь, один из известных идеологов ислама Мухаммед Бакир ас-Садр считал, что поскольку источником власти является Бог, а шариат – это объективное конкретное выражение воли Бога, то естественно, что порядок отправления власти определяется посредством шариата.
Таким образом, развитие парламентаризма в арабских государствах в последующем, видимо, будет предопределяться тем, что если в европейских демократиях основой парламентаризма служит принцип, согласно которому народ является единственным источником суверенитета, то в арабских странах народ (умма) – это прежде всего сосредоточение ответственности перед Богом. И если в европейских демократиях парламентаризм признается одной из допустимых форм господства большинства над меньшинством, то, согласно исламской доктрине, парламентаризм не сводится к господству чьих-либо интересов, а отражает стремление к справедливости и праву в том виде, в каком они закреплены в исламе.
1.3. Правовой статус и структура законодательных органов власти в арабских государствах.
Помимо законосовещательных органов власти в некоторых арабских государствах существуют и законодательные органы. В некотором роде законосовещательные консультативные советы «шура» служат необходимой предпосылкой для развития парламентаризма в этих государствах. Отметим, что законодательные органы занимают второстепенное место в системе государственных органов арабских стран. Слабость законодательных органов объясняется сложившимися традициями сильной единоличной власти главы государства, отсутствием навыков и принципов парламентаризма, отсутствием развитой партийной системы и сильной оппозиции с законодательно закрепленным статусом.
На правовой статус парламентов в арабских странах оказывают существенное влияние мусульманские традиции принятия решений путем согласования. Подчас консультативные органы, включая консультативные советы иногда выступают в роли противовеса законодательному органу.
Общими чертами законодательных органов — парламентов — в арабских государствах являются:
1. Хотя бы частичное использование в конституционной практике принципа выборности при формировании парламента.
2. Срочность осуществления полномочий членов парламента и формальная определенность срока осуществления депутатских полномочий.
3. Признание члена парламента представителем интересов всей нации и отрицание императивного мандата как характеристики статуса члена парламента.
4. Независимость парламента от избирательных масс как логическое следствие отсутствия императивного мандата.
5. Отсутствие у парламента права требовать ответственности от главы государства.
6. Исчерпывающее определение в действующем законодательстве полномочий парламента.
7. Неприменение принципа верховенства парламента в конституционной практике.
В арабских государствах, многим из которых присуще огромное количество сословно-общинных, этнических, религиозных границ и перегородок, парламентаризм и представительская система качественно иные по своей социальной природе и источникам возникновения, чем в условиях современных западных демократических стран.
Конституционные положения часто подчеркивают второстепенное значение законодательных органов по отношению к правительственным органам. Поэтому термин «парламент» следует использовать с известной степенью условности, так как ни система парламентаризма, ни демократическая основа формирования и функционирования парламента в традиционном смысле этого слова в арабских государствах на сегодняшний день в полной мере не сложились.
Форма обсуждения вопросов формирования и ответственности правительства, работы парламентских фракций далека от парламентской.
Большое влияние на функционирование законодательных органов в арабских странах оказывает право главы государства на досрочный роспуск законодательного органа. Так, согласно статье 107 Конституции Сирии президенту предоставлено право роспуска Народного совета, однако по одному и тому же основанию такое решение может быть принято лишь один раз. Согласно Конституции Египта Народное собрание может быть распущено после референдума. На практике главы арабских государств довольно часто реализуют свое право на роспуск законодательного органа. Следствием роспуска законодательного органа является лишение бывших депутатов неприкосновенности, что влечет за собой возможность применения к ним репрессивных мер. По этим причинам депутаты законодательных органов арабских государств чаще всего оказываются лояльными по отношению к главе государства, что, в свою очередь, снижает общую эффективность и результативность работы законодательных органов.
Если идея парламентаризма европейского и североамериканского типа характеризуется последовательным проведением в жизнь принципа разделения властей, то в арабских государствах, как отмечалось выше, этот принцип не находит столь широкого применения. Отсюда существенную трансформацию претерпевает понятие представительного характера законодательного органа.
В западноевропейской и американской модели представительный характер законодательного органа означает, что его формирование происходит путем свободных равных выборов, осуществляемых в рамках так называемого конкурентного политического процесса. При этом представительство возможно лишь при гражданском обществе — то есть там, где присутствуют носители разных интересов, причем эти интересы, в свою очередь, осознаны и институционализированы.
Как правило, верхняя палата парламента, если она имеет место, выполняет функцию специального представительства, а также контрольную функцию, являясь элементом системы удержания и противовесов и препятствуя необдуманным, поспешным решениям нижней палаты. Так, чаще всего верхняя палата обеспечивает представительство территориальных и национальных, национально-культурных, реже — сословных интересов. Кроме того, важным содержательным требованием к парламенту является то, что его депутаты должны иметь формально равный статус.
В результате размывания границ между компетенцией исполнительных и законодательных органов система удержания и противовесов в арабских государствах чаще всего недостаточно развита, а иногда вообще отрицается.
В арабских государствах вышеописанные принципы парламентаризма существенно видоизменяются и находят свое выражение в следующем.
Процесс становления парламентаризма и институтов представительской системы в арабских странах весьма противоречив в связи с неустойчивым содержанием государственной власти. Попытки автоматически перенести западноевропейские и североамериканские конституционные модели, в том числе принцип разделения властей, принцип верховенства парламентских учреждений в условиях преимущественно добуржуазных обществ объективно обречены на неудачу. В большинстве арабских государств парламент является органом, лишенным реальной власти, поскольку он не принимает окончательного решения по основным вопросам внутренней и внешней политики.
Впервые принципиально новая ситуация в сфере законодательной власти исторически сложилась в Кувейте. Статья 51 Конституции Кувейта закрепила, что законодательная власть принадлежит эмиру — главе государства и Национальному собранию — однопалатному парламенту. Национальное собрание Кувейта стало первой парламентской структуры, возникшей в арабских государствах Ближнего Востока. Статья 79 Конституции Кувейта закрепила, что закон может быть издан только после того, как его одобрят Национальное собрание и эмир. Таким образом, приравнивание прав выборного органа власти к правам правителя символизировало мощный демократический прорыв в государственном управлении на Ближнем Востоке.
Национальное собрание Кувейта имеет нормотворческие полномочия и обладает наряду с эмиром правом законодательной инициативы. Оно может преодолеть отлагательное вето монарха, если законопроект повторно принимается абсолютным большинством голосов.
Согласно статье 98 Конституции Кувейта каждый министр обязан представить свою политическую программу Национальному собранию, которое вправе высказывать свои соображения по различным ее аспектам. Статья 99 Конституции Кувейта предоставляет депутатам Национального собрания право направлять запросы не только министрам, но и председателю совета министров. Конституцией закрепляется обязанность указанных лиц давать ответы на такие запросы.
Зависимость и подконтрольность членов правительства парламенту проявляются также в том, что министры несут персональную ответственность перед Национальным собранием и обязаны подать в отставку, если Национальное собрание отказывает им в доверии.
Национальное собрание вправе выразить недоверие председателю совета министров. Особое значение это право Национального собрания приобретает в связи с тем, что председателем совета министров обычно является наследный принц Кувейта.
Отметим, что статья 102 Конституции Кувейта закрепляет ответную меру воздействия на Национальное собрание. Эмир Кувейта вправе в случае необходимости пресечь деятельность представительного органа в случае, если Национальное собрание не в состоянии взаимодействовать с председателем совета министров. В такой ситуации эмир вправе самостоятельно принять решение либо о смещении главы правительства и формировании нового кабинета, либо о роспуске Национального собрания. Однако правовой статус Национального собрания Кувейта приобретает особое значение в связи с предоставлением новому составу Национального собрания при его роспуске эмиром права вновь отказаться от сотрудничества с прежним председателем совета министров, что влечет за собой безусловное отстранение его от исполнения обязанностей и формирование нового правительства.
Историческое развитие Кувейта показало, что право эмира на роспуск парламента в случае его конфликта с исполнительной властью является наиболее эффективным средством борьбы монарха с оппозицией. Впрочем, даже с учетом неоднократного роспуска парламента Кувейта эмиром, парламентаризм в Кувейте развивается значительно быстрее, чем в иных государствах Ближнего Востока. Так, общей тенденцией развития парламентаризма в Кувейте является усиление ответственности правительства перед парламентом.
Марокко является одной из наиболее либеральных арабских монархий. Это объясняется социальным многообразием, этнической неоднородностью, и, как следствие, — значительной активностью многих политических сил и организаций, отражающих интересы различных слоев арабского и берберского населения.
Королевство Марокко по своему государственному строю близко к странам с парламентской формой демократии. Однако свою специфику накладывает роль главы государства — короля Марокко. В конституцию 1972 г. были внесены изменения, одобренные на референдуме в сентябре 1992 г, в соответствии с которыми усиливался контроль парламента за деятельностью правительства; был создан относительно независимый конституционный совет, задачами которого стало определение соответствия законов конституции и наблюдение за правильностью выборов членов парламента и проведения референдумов; было закреплено положение о приверженности Марокко общепризнанным нормам прав человека.
Конституционное закрепление суверенитета народа, выражающегося в деятельности системы конституционных учреждений и в признании юридического значения референдумов, послужило необходимой основой для развития парламентаризма в этой стране. Таким образом, реализующиеся в общественных отношениях формы парламентской демократии в Марокко являются непосредственным следствием конституционного закрепления широкого объема прав и свобод граждан.
Изначально Конституция Марокко устанавливала однопалатную модель организации парламента, учреждая законодательный орган — Палату представителей.
Статья 19 Конституции Марокко предоставила королю право вмешиваться в любое действие парламента, правительства и партий. Это право явилось непосредственным следствием того, что монарх в Марокко является гарантом уважения ислама и Конституции, построенной на принципах ислама.
С 1970 года королю Марокко был предоставлен статус высшего представителя нации, тем самым было закреплено его преимущественное положение по отношению к парламенту. Выборы в Палату представителей были проведены только в 1977 г.
В сентябре 1996 г. состоялся референдум по внесению поправок в конституцию, согласно которым был учрежден двухпалатный парламент, состоящий из Палаты представителей и Палаты советников.
Палата представителей Марокко проводит две сессии в год. На открытии первой сессии председательствует король. Король может созвать Палату представителей на чрезвычайную сессию. Абсолютное большинство членов Палаты также могут потребовать созыва чрезвычайной сессии.
Конституция Марокко предоставляет королю широкие возможности в отношении Палаты представителей. Король вправе обращаться к Палате представителей и народу с посланиями, при этом содержание королевских посланий не может быть предметом каких-либо дебатов.
Во внешнеполитической сфере наблюдается относительное взаимодействие короля и парламента. Так, несмотря на то, что король наделен единоличным правом подписывать и ратифицировать международные договоры, те из них, которые имеют отношение к государственным финансам, не могут быть ратифицированы королем без предварительного одобрения со стороны Палаты представителей. Аналогично, консультации короля со спикером Палаты представителей и председателем Конституционного совета имеют место при угрозе территориальной целостности или функционированию конституционных институтов Марокко и, как следствие, при необходимости ввести чрезвычайное положение. Отметим, что введение чрезвычайного положения не влечет за собой роспуск Палаты представителей. Объявление состояния войны также происходит после информирования королем об этом намерении Палаты представителей.
Конституция Марокко закрепляет принцип парламентского иммунитета, в соответствии с которым депутаты не могут быть арестованы, задержаны или преследуемы за мнения или голосование, кроме случаев, когда они ставят под сомнение существование монархической системы, мусульманской религии или выражают недостаточное уважение королю.
В законодательном процессе король промульгирует принятые парламентом законы не позднее 30 дней с даты их одобрения. В то же время король вправе в форме специального послания потребовать от Палаты представителей провести новое обсуждение любого законопроекта. При этом королю не может быть отказано в его требовании.
По сути, это является прообразом своеобразного права вето короля на законы, принятые парламентом, преодолеваемого повторным голосованием большинством в две трети голосов общего числа членов Палаты представителей.
В Марокко наблюдаются зачатки института парламентского контроля за деятельностью правительства. Так, по требованию короля или по требованию абсолютного большинства членов Палаты представителей палата может сформировать комиссию по расследованию различных негативных явлений государственной жизни.
Конституции арабских стран вводят для депутатов законодательных органов принцип индемнитета и иммунитета. Согласно положениям многих Конституций арабских государств, индемнитет означает запрещение преследования, ареста или осуждения депутата за выраженные им мнения, сделанные предложения, голосование или другие действия, осуществляемые им во исполнение своего мандата члена национального парламента. Принцип иммунитета означает, что депутат в течение всего периода действия его мандата не может быть арестован или осужден за преступления или другие правонарушения до тех пор, пока законодательный орган не снимет с него парламентскую неприкосновенность, за исключением случаев поимки на месте преступления. Но даже в этом случае законодательный орган, к которому принадлежит захваченный на месте преступления и арестованный депутат, должен быть немедленно проинформирован о случившемся компетентными органами, осуществившими арест.
Эти два конституционных принципа должны формально гарантировать независимость депутата от каких-либо властей или частных лиц. Но как было уже отмечено ранее, угроза досрочного роспуска парламента и автоматического лишения сразу всех депутатов парламентской неприкосновенности делает их во многом зависимыми от постороннего влияния, хотя Конституции ряда арабских государств формально закрепляют, что мандат депутата не может быть связан с какими-либо ограничениями или условиями.
Также имеет место конституционное закрепление того, что депутат должен осуществлять свой мандат, руководствуясь честью и совестью, поскольку он является представителем всего народа. И в конституционном смысле мандат депутата законодательного органа в большинстве арабских стран формально можно отнести к категории «свободного» мандата, когда он не связан какими-либо групповыми интересами, наказами избирателей и не может быть досрочно отозван избирателями того округа, которые его избрали в парламент. Так, например, согласно статье 25 Конституции Туниса, член Палаты депутатов не несет ответственности перед избирателями и считается «представителем всей нации».
Отметим, что член парламента обладает определенным правовым статусом, вытекающим из его депутатского мандата, то есть юридически признанного права депутата представлять интересы избирателей в парламенте. В арабских государствах отсутствует понятие императивного мандата, предусматривающего возможность отзыва депутата в случае утраты им доверия избирателей. Отметим, что запрет на императивный мандат является обычным атрибутом многих либеральных европейских конституций. В этой связи арабские государства воспринимают положительную практику европейского конституционализма и парламентаризма.
Например, депутаты египетского парламента обладают традиционным парламентским иммунитетом: они не могут быть арестованы или привлечены к уголовной ответственности за совершение преступления без предварительного согласия парламента, за исключением задержания на месте преступления. Статья 99 Конституции Египта закрепляет, что во время парламентских каникул они могут быть задержаны только с разрешения председателя парламента. Депутаты египетского парламента также обладают индемнитетом – они не могут быть привлечены к ответственности за высказывание своего мнения и выступления, как в ходе парламентских сессий, так и в ходе работы парламентских комитетов, что закреплено в статье 98 Конституции Египта.
Законодательные органы в арабских государствах, как правило, собираются на свою первую сессию после выборов в течение двух недель после объявления результатов голосования. В Египте и Тунисе законодательный орган собирается ежегодно на одну сессию, в Мавритании — на две, в Сирии — на три. Начало, продолжительность и окончание очередных сессий устанавливаются текстами конституций. Сессия может быть по решению большинства депутатов продлена на устанавливаемый конституцией период. Сессия обычно объявляется закрытой в связи с завершением обсуждения и принятием решений по основным вопросам повестки дня. Возникшие в ходе сессии важные вопросы могут быть дополнительно включены в повестку дня по решению большинства депутатов, присутствующих на сессии.
Законодательные органы могут созываться на внеочередные или чрезвычайные сессии. Внеочередная сессия, как правило, проводится по решению председателя законодательного органа, одной трети или большинства депутатского корпуса, либо по требованию главы государства. Внеочередная сессия рассматривает только те вопросы, для решения которых она была созвана. Обычно на первом ежегодном очередном заседании законодательный орган большинством голосов избирает председателя, не менее двух его заместителей и секретарей сессии. Законодательный орган сам принимает на весь период действия своих полномочий собственный регламент, который регулирует основные вопросы внутренней организации и деятельности законодательного органа. Это доказывает, что в организации своей работы законодательные органы арабских государств обладают значительной автономией, которая выражается прежде всего в самостоятельности этих органов определять содержание их регламентов, то есть совокупности процедурных правил их работы.
Так, согласно нормам статьи 104 Конституции Египта, принятие регламента и организация собственных служб находятся в исключительной компетенции парламента Египта. К его компетенции, в соответствии с нормами статьи 105 конституции Египта, также относится охрана порядка внутри парламента — эту задачу Конституция возлагает на председателя парламента.
Нормы парламентской процедуры определяют многие вопросы парламентской деятельности: порядок открытия и проведения сессий, порядок проведения дебатов, голосования, определения кворума, публикации отчетов сессии, поддержания порядка во время заседаний, предоставления депутатам возможности выступать в палате и вносить поправки к обсуждаемым законопроектам.
Регламент может предусматривать проведение открытых либо закрытых заседаний законодательного органа. Кворум для открытия заседания, как правило, составляет больше половины общего состава законодательного органа. Решения законодательного органа считаются принятыми, если они одобрены абсолютным большинством голосов присутствующих на заседании депутатов, кроме тех случаев, когда регламент требует принятия решения квалифицированным большинством голосов.
В некоторых Конституциях, например, в статье 107 Конституции Египта, устанавливается норма, в соответствии с которой законопроект должен рассматриваться и голосоваться постатейно, а в случае разделения голосов поровну предложение считается отвергнутым. Право участвовать в голосовании для члена парламента чаще всего является непередаваемым, если действующим законодательством при особых обстоятельствах депутату не предоставлено право делегировать свой голос другому депутату. При этом, как правило, один член парламента не может получить в порядке делегирования более одного голоса. Работа депутатов происходит на пленарных заседаниях и в специальных постоянных комиссиях, которые формируются в соответствии с регламентом законодательного органа.
Депутаты законодательных органов арабских государств имеют право законодательной инициативы. Иногда право законодательной инициативы предоставляется лишь определенной части депутатов законодательного органа. В Сирии правом законодательной инициативы должны обладать не менее 10 депутатов Народного совета; в Алжире – не менее 20 депутатов. В то же время в Египте законодательная инициатива принадлежит любому члену парламента.
Основная функция законодательных органов арабских государства — законодательная, что традиционно. Это означает, что законодательные органы вправе принимать законы по всем важнейшим областям государственной и общественной жизни. Законодательные органы принимают обычные, или текущие, законы, органические и конституционные.
Конституционное закрепление полномочий законодательного органа в различных арабских государствах происходит по-разному. В одном случае имеет место конкретное и детальное их изложение, в другом – они сформулированы в более общей форме. Арабские Конституции предоставляют депутатам право участвовать в дебатах по правительственной политике, а также выносить вотум недоверия правительству. Законодательные органы участвуют в обсуждении и принятии ежегодного бюджета и планов экономического и социального развития; одобрении международных договоров и соглашений, заключенных от имени государства органами исполнительной власти. В ведение законодательных органов входит принятие законов о всеобщей амнистии в стране, объявление войны.
Из важнейших областей государственной жизни, по которым законодательный орган имеет право принимать законодательные акты, следует отметить: правовой статус личности и его конституционные гарантии, уголовное, гражданско-процессуальное законодательство, принятие статута судебных учреждений, статута гражданской службы, гарантии гражданскому и военному персоналу; избирательное право и избирательная система, по которой формируются национальные ассамблеи и местные органы, система гражданских и коммерческих учреждений, создание новых и упразднение старых государственных учреждений и организаций, национализация частных предприятий и приватизация государственных предприятий. Законодательные органы в арабских странах уполномочены принимать основополагающие законы относительно важнейших объектов экономической, социальной и культурной жизни государства.
Кроме законодательной функции на законодательные органы арабских государств возложены бюджетно-финансовые функции. Эти органы рассматривают и утверждают проект ежегодного государственного бюджета, подготовленный правительством. В большинстве случаев проект государственного бюджета, представленный правительством в законодательный орган, содержит общую оценку состояния экономики страны, детальные оценки, касающиеся проектируемых доходов и расходов государства на новый финансовый год по сравнению с предыдущим финансовым годом, предполагаемые основания сбалансированности государственного бюджета, данные об объеме государственных ресурсов и планируемых изменениях в их структуре, описание мер, предпринимаемых государством в финансовой и экономической областях жизни, изменений в налогообложении, в таможенных платежах, проблем иностранных заимствований.
Депутаты практически не наделены возможностями воздействовать на содержательную часть бюджета, поскольку для этого необходимо обладать всем объемом финансово-экономической информации, которая находится только в распоряжении главы государства и правительства. Депутаты, как правило, не принимают участия в предварительной работе над проектом государственного бюджета. Участие депутатов в бюджетном процессе обычно сводится к оценке расходной и доходной частей бюджета и их перераспределения. Как правило, принятие бюджета происходит на осенней сессии законодательного органа, в конце календарного года. Предусмотрены необходимые меры в случаях, когда проект бюджета по какой-либо причине не был принят законодательным органом в указанные сроки, — в таких случаях законодательный орган собирается на специальную дополнительную сессию для окончательного решения вопроса о бюджете. Второстепенное положение законодательных органов по отношению к главе государства подчеркивает тот факт, что если же и дополнительная сессия не сможет прийти к согласованному решению относительно проекта ежегодного государственного бюджета, глава государства, как правило, уполномочен ввести в действие проект бюджета единолично.
Формально законодательному органу в арабских государствах предоставлено право осуществлять контроль за порядком расходования правительством бюджетных средств. Так, статья 68 Конституции Мавритании закрепляет, что правительство должно представлять отчет о финансовых расходах каждые полгода; при этом окончательный финансовый отчет представляется вместе с проектом нового бюджета на следующий год и одобряется путем принятия специального закона.
В ряде арабских государств существует специальный орган, состоящий из аудиторов и отдаленно напоминающий европейские счетные палаты. Этот орган оказывает помощь парламенту в осуществлении контроля за применением на практике финансовых законов. Отметим, что предоставление парламенту таких широких полномочий в бюджетно-финансовой сфере носит, скорее формальный, номинальный, нежели реальный характер. При реализации государственного бюджета правительства арабских стран непосредственно подчинены главе государства и выполняет прежде всего его прямые указания, в том числе и в финансово-экономической сфере. Депутаты же, формально обладая правом осуществлять контроль за действиями правительства, не вправе контролировать деятельность главы государства. Такая ситуация органично сочетается с упоминавшимся ранее правом главы государства вводить в действие государственный бюджет без одобрения законодательного органа.
Контроль законодательных органов за исполнением государственного бюджета является одним из проявлений такого более широкого направления деятельности этих органов, как осуществление контроля за деятельностью правительства. В арабских государствах этот контроль не носит всеобъемлющего характера, поскольку законодательный орган не формирует правительство на парламентской основе, а лишь одобряет кандидатуру премьер-министра, предложенную главой государства, причем в большинстве случаев такое одобрение носит формальный характер. Такой контроль не может быть широкомасштабным еще и потому, что ряд арабских конституций разрешают совмещение депутатских и правительственных постов, что делает функцию контроля еще более условной. Эффективность контроля законодательного органа за деятельностью правительства во многом зависит от силы оппозиции в парламенте, так как при отсутствии сильной оппозиции формы контроля либо не реализуются вовсе, либо реализуются в весьма ограниченном объеме.
Формами осуществления контроля законодательного органа за деятельностью правительства в арабских государствах являются:
1. право поставить вопрос о доверии правительству или отдельным министрам,
2. право требовать от правительства предоставления регулярных отчетов о его деятельности,
3. право направить запрос правительству или отдельным его членам,
4. право интерпелляции,
5. право на организацию работы следственных комиссий,
6. право на утверждение актов, изданных в порядке делегирования полномочий,
7. право на периодические встречи с членами правительства с постановкой перед ними устных вопросов по проблемам деятельности правительства и получения соответствующих ответов.
Например, Конституция Судана предусматривает, что любой член Национальной ассамблеи может задавать вопросы любому министру по любому вопросу, связанному с полномочиями самой Национальной ассамблеи. Причем министр обязан дать ответ на поставленный вопрос в соответствии с регламентом Национальной ассамблеи. Такими же полномочиями обладают постоянные комитеты и сама Национальная ассамблея в целом. Кроме того, Национальная ассамблея в соответствии с правилами своей работы может поставить перед любым министром вопросы, касающиеся деятельности его министерства. В результате ответа на поставленные вопросы и последующего обсуждения депутаты могут выдвинуть предложение о недоверии министру, а на следующем заседании после предварительной подготовки выразить недоверие этому министру. Кроме того, Национальная ассамблея Судана имеет право осуществлять расследование по любому вопросу, входящему в компетенцию правительства. В этих случаях предварительно Национальная ассамблея должна оповестить о своем намерении главу государства.
Важнейшим полномочием Меджлиса аш-шура Ирана является право вынесения вотума доверия правительству. Конституция Ирана закрепляет прогрессивное положение, в соответствии с которым кабинет министров становится действующим лишь после выражения ему доверия со стороны Меджлиса аш-шура. Однако, как справедливо указывает один из ведущих исламоведов Хачим Фалях Исмаил, Конституция Ирана содержит пробел, выражающийся в том, что в статье Конституции, посвященной вопросу о доверии правительству, не указывается на процентное соотношение депутатов, обеспечивающее выражение доверия.
Статья 88 Конституции Ирана устанавливает, что члены правительства ответственны перед Меджлисом аш-шура за свою деятельность и обязаны приходить на заседания этого органа и отвечать на вопросы депутатов.
Меджлис аш-шура вправе выразить вотум недоверия как отдельным министрам, так и всему кабинету. При этом Конституция Ирана устанавливает, что кандидатура министра, которому был выражен вотум недоверия, не может предлагаться в состав следующего кабинета.
В соответствии с нормами статьи 126 Конституции Египта Правительство Египта несет ответственность перед египетским парламентом. Парламент Египта осуществляет контроль за деятельностью правительства различными способами, среди которых целесообразно подробнее осветить процедуру депутатских запросов членам правительства. Так, любой депутат парламента вправе обращаться с вопросами к председателю правительства или его заместителю, любому из министров или заместителям министров по любому делу, касающемуся их компетенции. Премьер-министр и его заместитель, а также министры и их заместители обязаны ответить на заданный вопрос депутатов парламента.
Конституции арабских стран редко содержат положения, регулирующие законодательный процесс и парламентские процедуры в целом, поскольку в основном эти положения содержатся в регламентах национальных ассамблей.
Общими принципами законодательного процесса и парламентских процедур являются:
1. принятие решений законодательного органа путем консенсуса,
2. если консенсус по каким-либо причинам невозможен, решение должно быть принято большинством присутствующих, либо квалифицированным большинством, если это требование установлено действующим законодательством того или иного государства.
Парламентская процедура и законодательный процесс в арабских государствах включает в себя требование кворума, необходимого для принятия того или иного законодательного решения. Часто численное значение кворума довольно низко. Так, согласно статье 79 Конституции Судана в качестве кворума предусмотрена одна треть депутатского корпуса, за исключением случаев, когда законопроект рассматривается уже в последнем чтении или когда председатель Национальной ассамблеи решит, что вопрос, поставленный в повестку дня заседания, настолько важен, что необходимый кворум должен составлять половину общего числа депутатов.
Законодательный процесс в арабских государствах происходит традиционно в нескольких чтениях. Первое чтение предполагает, что представленный по установленной форме и подписанный авторами законопроект, по распоряжению председателя законодательного органа передается в специализированный комитет, который должен подготовить доклад по данному законопроекту и представить этот доклад на второе чтение.
Второе чтение законопроекта заключается в обсуждении общих целей и общей концепции законопроекта и заканчивается либо принятием законопроекта за основу, либо его отклонением.
Затем принятый за основу законопроект должен быть представлен на третье чтение, где предлагается его обсуждение в деталях и рассмотрение предлагаемых поправок.
Наконец, законопроект передается на окончательное чтение, когда голосование проводится по каждой статье отдельно, а после этого по законопроекту в целом.
Отметим, что принцип совещательности реализуется в арабских государствах на практике и в парламентском законодательном процессе. Так, нередко конституции арабских стран закрепляют право председателя законодательного органа или заинтересованного комитета направить внесенный депутатами законопроект в любой орган или организацию, не входящую в состав законодательного органа для получения экспертного заключения относительно законности и необходимости данного законопроекта. Такое экспертное заключение носит консультативный характер, однако на практике принимается во внимание при голосовании по проекту.
Заключительной стадией принятия законопроекта является его подписание главой государства. Конституционно-правовая практика арабских государств впитала в себя наилучшие достижения мирового парламентаризма. Так, в некоторых конституционных актах предусматривается, что закон может быть введен в действие, если по истечении месяца после того, как он был представлен на подпись главе государства, тот его не подписал и не вернул обратно в законодательный орган.
Помимо этого арабские государства знакомы с институтом вето главы государства на законы, принятые парламентом. При применении главой государства права вето он вправе вернуть закон в законодательный орган со своими поправками. Депутаты могут дополнить закон в соответствии с предложениями главы государства и снова представить закон ему на подпись, или же не учесть поправки главы государства. В этом случае, например, в Судане, чтобы преодолеть вето президента, Национальная ассамблея должна подтвердить свой закон большинством в две трети голосов всего состава законодательного органа.
Как правило, конституции арабских стран закрепляют право главы государства издавать по собственной инициативе правовые акты, имеющие силу закона. Это право главы государства редко ограничивается законодательно, но, тем не менее, такие ограничения существуют. Так, например, в Судане такое правотворчество главы государства возможно только, если Национальная ассамблея не находится на сессии или в случае чрезвычайного положения. При этом изданный президентом Судана правовой акт должен впоследствии быть представлен на рассмотрение в Национальную ассамблею. При одобрении этого правового акта законодательным органом этот акт приобретает статус постоянного закона, при отклонении его законодательным органом он теряет юридическую силу и прекращает свое действие.
Иной формой ограничения права главы государства на издание актов, приравненных по юридической силе к актам законодательных органов, является закрепление ряда сфер правового регулирования, в которых это право не может носить абсолютный характер. Так, в том же Судане президент не может издавать временный декрет, имеющий силу закона, если он меняет общий объем основных прав и свобод граждан, отношения центральных и региональных властей, порядок проведения всеобщих выборов, уголовные и финансовые законы.
Конституционно-правовая практика в арабских государствах знакома с делегированием законодательных и иных полномочий законодательным органом. Так, в Судане Национальная ассамблея может делегировать полномочия по одобрению международных договоров президенту. В этом случае данные полномочия могут осуществляться путем принятия президентом временного декрета, имеющего силу закона. Одобрение этого декрета Национальной ассамблеей имеет место, однако, вопросом первостепенной важности оно не является, поэтому данный вопрос рассматривается Национальной ассамблеей в обычном порядке по мере возобновления сессий.
Национальной ассамблее Судана также предоставлено право делегировать свои полномочия по изданию правил, инструкций, приказов или других актов вспомогательного характера, имеющих силу закона, президенту, совету министров или какому-либо другому государственному органу. Такое делегированное законодательство должно быть представлено на утверждение или дополнение в Национальную ассамблею. В соответствии с ее регламентом решение по этому вопросу принимается в форме специальной резолюции Национальной ассамблеи.
В то же время, в иных мусульманских государствах конституционно запрещается делегирование законодательных полномочий парламентом в адрес какого-либо государственного органа. Так, статья 85 Конституции Ирана закрепляет лишь за Меджлисом аш-шура (парламентом Ирана) право принимать законы, то есть Меджлис не может передавать свои полномочия правительственным или неправительственным органам, комитетам или комиссиям, не входящим в его состав.
В целом, делегирование законодательных полномочий в арабских государствах используется довольно часто. Законодательные органы делегируют законодательные полномочия правительству и главе государства. Используемые в арабских государствах формы делегирования полномочий традиционны для классического парламентаризма, однако, специфика этих стран проявляется в довольно большом объеме делегируемых полномочий.
Реализация принципа независимости законодательной власти в арабских государствах часто приобретает формальный характер. Однако конституции арабских стран могут предусматривать специальную норму, в соответствии с которой никакой суд или другой авторитетный орган не могут вмешиваться в деятельность законодательного органа, высказывать суждения по закону или резолюции, одобренными ею. Примером такого нормативного положения может служить статья 96 Конституции Судана. Такие нормы призваны подчеркнуть авторитет и высшую юридическую силу актов, принимаемых законодательными органами.
Как упоминалось выше, законодательная власть в Иране представлена Консультативным советом — Меджлисом Шура. Несмотря на то, что орган носит название консультативного совета, по характеру своих полномочий и по своей природе он является парламентом. Основной задачей Меджлиса Шура является принятие законов, причем из положений статей 71 и 72 Конституции Ирана следует, что Меджлис Шура не вправе принимать законы, противоречащие положениям Конституции и нормам официальной религиозной доктрины.
Право законодательной инициативы признается в Иране за группой депутатов, численностью не менее 15. Меджлис аш-шура Ирана, в отличие от прочих консультативных органов, существующих в мусульманских государствах, вправе свободно выбирать темы для обсуждения.
Среди полномочий Меджлиса аш-шура наиболее важными представляются:
1. ратификация договоров, заключаемых правительством с другими государствами.
2. рассмотрение вопросов, связанных с государственной границей. Так, в соответствии с нормами статьи 78 Конституции Ирана границы Ирана не могут быть изменены без согласия на то четырех пятых от общего числа членов Меджлиса.
3. предоставление правительству права на временное введение чрезвычайного положения.
4. право выдавать иностранцам лицензии на учреждение в стране промышленных, торговых и сельскохозяйственных фирм и предприятий.
5. право выдавать лицензии на работу в стране иностранных специалистов.
6. утверждение половины членов Совета защиты Конституции.
Заслуживает особого внимания предпринятая в 1980 году в Египте попытка совместить принципы парламентаризма и принцип «шуры» в государственной практике. Так, в ходе конституционной реформы в 1980 году был создан своеобразный совещательный орган парламента и президента) — Консультативный совет Маджлис аш-шура. В состав этого органа входят не менее 132 членов, две трети из которых избираются прямыми выборами, а одна треть назначается президентом. Срок полномочий его членов — шесть лет, но президент может распустить этот орган досрочно. Причем, если при роспуске парламента требуется проведение референдума, то в отношении Маджлис аш-шура референдум не проводится. Законодательно закреплен запрет совмещать мандат депутата парламента и члена Консультативного совета. Консультативный совет изучает вопросы о национальном единстве, социальном мире, об укреплении демократической политической системы и делает предложения по этим вопросам. Так, статья 194 Конституции Египта закрепляет, что Маджлис аш-шура призван обеспечить защиту принципов революций 1952 года и 1971 года, укрепить национальное единство, социальный мир, защиту единства трудящихся сил народа и социалистических целей, основных элементов общества, всеобщих прав, свобод и обязанностей, развития демократического строя и расширения его сфер. Нормы, регулирующие правовое положение Маджлиса аш-шура не относят его к органам законодательной власти. Компетенция Маджлис аш-шура имеет ограниченный характер. По своей юридической природе — это консультативный совет, обладающий правом предварительного рассмотрения определенных вопросов, окончательное решение, по которым принимает Президент республики. Маджлис аш-шура принимает решение по вопросам, отнесенным к его компетенции, но эти решения не обязательны для Национального Совета и Президента республики. Таким образом, Маджлис аш-шура является так называемым Советом предварительного мнения, не обладающим ни законодательными, ни финансовыми полномочиями по контролю за правительством.
Маджлис аш-шура формулирует свое мнение по следующим вопросам:
1. в отношении предложений об изменении норм Конституции;
2. в отношении общего плана экономического и социального развития;
3. в отношении договоров о мире и сотрудничестве и всех международных договоров, связанных с изменением территории государства или затрагивающих суверенитет государства;
4. в отношении законопроектов, вносимых Президентом республики;
5. в отношении всех обращений Президента республики в Меджлис аш-шура по вопросам государственной политики.
Маджлис аш-шура вправе самостоятельно обратиться к Президенту республики и Народному Совету по вопросам, затрагивающим способ формирования Маджлиса аш-шура; по вопросам определения границ избирательных округов и числа членов каждой избирательной комиссии; по поводу условий и цензов, предъявляемых к избирателям и кандидатам на выборные должности; по вопросам взаимоотношения членов Народного Совета и Маджлис аш-шура; по вопросу о выступлениях Президента, Совета министров и министров или других членов правительства перед Маджлис аш-шура.
Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод, что законодательные органы в арабских странах имеют примерно такие же полномочия, как и в других регионах, но сложившаяся политическая и государственно-правовая практика, сама структура государственных органов, форма их взаимоотношений между собой не позволяют законодательной власти выйти на первое место и, определять основные направления государственной политики. По мере усиления демократических тенденций в жизни арабских стран законодательные органы могут в полной мере изменить свой конституционный, а самое главное — фактический статус.
Таким образом, полномочия главы государства в законодательной сфере довольно значительны, хотя в большей степени они определяются тем, какая форма правления установлена в данном арабском государстве: республика или абсолютная, дуалистическая или парламентская монархия. Однако при всех формах правления глава государства продолжает занимать центральное место в законодательном процессе, во многом определяя и направляя всю законодательную деятельность высшего представительного органа. Сам непосредственно либо через подчиненное ему правительство глава государства, а в особенности это касается арабских монархий, фактически осуществляет законодательную власть или активно на нее воздействует.

ГЛАВА 2. ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ
ГОСУДАРСТВЕННОСТИ ОМАНА.
2.1. Участие народа в управлении и «принцип Шуры» в исламской философско-правовой мысли.
Демократия означает власть народа. Однако форма выражения этой власти и ее содержание в различных обществах определяются по-разному и формируются под влиянием различных социальных, культурных и экономических условий. Несмотря на различия в толковании смысла данного понятия в различных источниках, каждое определение этого понятия в той или иной степени акцентирует внимание на участии народа в управлении государством.
Демократические структуры в этом смысле известны обществу с ранних этапов его развития. Так, к ним относится такой социальный институт, как совет племени, существующий до сих пор. Управление племенем строилось на основе принципа племенной демократии, которая означала участие всех членов племени на равной основе в управлении. Это социальное устройство в своей основе соответствовало существующим в то время общественным отношениям и взаимосвязям. У главы племени или у старейшины было не больше привилегий, чем у остальных членов племени. Практика передачи власти по наследству отсутствовала.
Участие членов сообщества в обсуждении на совете племени преобразовалось в совет объединенных племен, а затем в народное межплеменное собрание. Такой была первобытная демократия на вершине своего расцвета. Затем наступил период социального расслоения, и одни социальные группы стали правящими, а другие были отстранены от власти.
Современное понятие демократии не исчерпывается образцами западной парламентской демократии, включающий ее институты, конституции, гражданские свободы, в частности свободу личности. Европейское понятие демократии отвечает требованиям особой политической философии обществ Европы. Следовательно, при анализе демократии в иных социальных условиях, ее содержание может отличаться от европейского, поскольку принципы справедливости, равенства и права могут реализовываться в иных типах общественной организации.
По мнению ряда авторов, демократия стремится к реализации экономической, политической и социальной справедливости, а также то, что избираемый парламент преследует общенациональные интересы и реализует права гражданина через его посредственное или непосредственное участие в выборах. Теоретически, демократия — это управление «народа народом и ради народа».
Другие ученые видят в демократии механизм управления большинства меньшинством. Нельзя отрицать, что большинство управляет меньшинством, даже при современном демократическом режиме. Однако Ж.Ж. Руссо отмечал, что «если рассматривать термин как можно строже, настоящей демократии нет, и такой демократии не будет существовать никогда», поскольку ситуация, когда «большее число людей управляло, а меньшее было управляемым» не соответствует законам природы.
Согласно определению Токвиля, демократия — это способ управления, в котором участвует народ. Он добавляет, что демократия теснейшим образом связана с понятием политической свободы. Токвиль подчеркивает, что «свобода – это вовсе не постоянное состояние человека. Народы, живущие в демократии, не стремятся к свободе. Их постоянное требование составляет равенство».
С учетом правовых традиций, культурной самобытности, ценностей, принятых в обществе, участие народа в управлении государством будет представлять собой сущность и основу демократии, каков бы не был при этом политический режим или форма правления. Каждое общество самобытно, оно характеризуется специфическими ценностями и культурой. Следовательно, у каждого общества есть особое видение реализации принципа справедливости, равенства и безопасности его членов. Этот тезис касается арабских и вообще всех мусульманских обществ и государств, которые при всех их особенностях и условиях развития способны достичь демократии в своем понимании.
Западная демократия не представляет собой готового образца, применимого во всех других государствах. Полезный опыт Запада необходимо использовать, если он соответствует условиям и традициям конкретного государства. Историческое развитие в Европе совсем не похоже на историю мусульманских стран. И «если светский характер государства – это необходимое условие для европейской демократии, то это не означает необходимость этого признака для мусульманской демократии».
В арабском регионе с первых веков существования ислама (611 г.) арабы утвердили основы участия населения в управлении обществом, которые устанавливали абсолютное равенство между всеми мусульманами. Мусульмане проводили политику общественного управления как в мечетях, так и в советах пророка, и в советах праведных халифов. В исламском государстве на должность халифа, согласно суннам, должен избираться имам посредством свободных выборов. Отношения между имамом и народом четко определены договором, который называется аль-биа. Законность халифа определяется народом, который также вправе отстранить его. Таким образом, нация является источником законной власти в исламе. Мухаммед Абду говорит, что «каждый человек является халифом (преемником) Аллаха на земле».
Известная речь, которую произнес халиф Абу-Бакр Аль-Садик при вступлении в должность главы мусульманского государства имеет особый смысл для развития общественного управления мусульманской общиной: «Я буду править вами, но я такой же человек, как вы, если будет хорошо, поддержите меня, если будет плохо, исправьте меня».
Религия действительно способна пробудить гражданскую ответственность народа и способствовать организации политической жизни в стране. Мусульманская политическая теория и опыт управления, основанный на принципе шуры, является альтернативным образцом участия населения в управлении обществом. Благодаря той огромной роли, которую сыграли «принцип совещательности (шуры)» и «принцип единогласного мнения (консенсуса)», практика шуры укрепляет статус мусульманина как члена общества и раскрывает его сущность. Шура для мусульман — это уважение и ответственность — два основных понятия, объединяющие нацию и обеспечивающих в ее жизни стабильность. В противоположность установившемуся западному мнению, человек, личность в исламе имеет ценность, и объяснение этого — в абсолютном равенстве в правах перед законом, ибо все люди, согласно исламу — братья.
Ценность человеческого достоинства, принцип справедливости и равенства, шура и единодушие во мнениях — все это является основой власти в исламе. Социальное равенство — это основной принцип и цель ислама и первый шаг к равенству в политике.
Некоторые ученые считают, что власть, связанная с религией, несовместима с демократией. Это не совсем верно. Известно, что пророк Мухаммед желал реализовать принцип шуры в системе управления. В 1922 году один из ведущих египетских ученых-историков Рашид Рыда заметил, что пророк в интересах народа сделал принцип Шуры законной основой власти. Шура — это основа учета властью мнения народа при принятии политических решений, условие эволюции нации и ее зрелости. Это обязательное условие для политической власти в исламе. Пророк Мухаммед ясным образом определил ответственность нации в управлении, когда сказал: «Только вы знаете ваш мир».
Пророк подчеркивал принцип совещательности, но четко не определял его, поскольку Шура должна развиваться и приспосабливаться к развитию нации в различных областях жизни и отвечать ее запросам в каждый конкретный исторический период.
Общественное управление в исламе является видом того управления, которое изменяется и приспосабливается к объективным условиям, ситуации в регионе и международной ситуации. Основное различие между Западом и Востоком состоит в культуре и в первую очередь в характере ценностей. На Западе человек должен обязательно реализовать себя и утвердить свою индивидуальность, он ищет пути достижения индивидуального счастья. Современная западная демократия представляет собой один из механизмов, посредством которого эти цели реализуются.
В исламском понимании роли личности в обществе человек активно участвует в достижении общенациональной цели. Система управления должна способствовать выражению сущности и духа человека. Управление обществом должно строится на моральных основах.
Один из основных вопросов, которым посвящены многие социально-экономические и политические исследования на национальном уровне в арабских странах, — это проблемы социального и политического развития. Решение этих проблем возможно при различных формах управления, допускающих не только борьбу различных общественно-политических сил и их взаимодействие, но и участие народа в политической жизни, его вклад в настоящее и будущее региона. Участие населения в управлении страной, несмотря на его различные формы, существует в арабских странах. Важно, что оно развивается и изменяется с изменением в различных сферах жизни, в международной обстановке и с возрастанием потребностей населения. Расширяется роль масс в государственных структурах.
Арабский регион в целом и страны Персидского залива в особенности представляют собой, в силу их политических и социально-экономических особенностей и исторического опыта, весьма самобытный регион. Вследствие этого, будет объективным обратиться к опыту шуры и ее формам в Персидском заливе и других странах. Практика выявления и учета мнения населения при осуществлении управления в исламских государствах — это суть развития общества и взаимодействия его различных сил. Формы участия населения в управлении во всем их многообразии не так важны для ислама, как существование шуры, гарантирующей безопасность и социальную стабильность49. Мусульманские государства посчитали неверным заимствовать западный образец и насаждать его в обществах с иной культурой, моралью, ценностями. Большинство арабских стран воплотило образец мусульманского государства, управление в них построено на основе шуры, что закреплено в конституциях и законах этих стран.
«Принцип Шуры» в исламе не ограничивается только совещательностью. Шура представляет собой обсуждение тех тем и вопросов, относительно которых нет ясного ответа в Коране и суннах пророка. Ведущие ученые-богословы и представители народа обсуждают различные вопросы, обмениваются по нему мнениями, приводят различные доводы в поисках приемлемого решения, которое не противоречило бы шариату.
Шура считается одной из основ шариата, она служит общим интересам и является системой самоуправления. Задача Шуры заключается в том, чтобы обнаружить наиболее эффективные способы разрешения той или иной проблемы в духе ислама, рассмотрев все аспекты вопроса, выявив все противоречия и составив прогноз возможных последствий того или иного решения. Шура является необходимым принципом и одновременно структурой для консолидации мусульманского общества.
Слово «аль-шура», или «аль-мушавара», в арабском языке происходит от слова «шара» со значением «указывать», «советовать». Источниками Шуры в шариате является священный Коран и сунны Пророка. В Коране Бог говорит мусульманам: «По милосердию от Аллаха ты смягчился к ним; а если бы ты был грубым, с жестоким сердцем, то они бы рассеялись от тебя. Извини же их и попроси им прощения и советуйся с ними о деле. А когда ты разрешился, то положись на Аллаха, — поистине, Аллах любит полагающихся!» (аят 159, сура «Семейство Имрана»).
Аллах говорит мусульманам следующее в суре, которая называется «Совет»: «и тех, которые ответили своему Господу и выстаивали молитву, а дело их — по совещанию между ними, и тратят они из того, чем Мы их наделили» (аят 38).
В первой из приведенных выше сур говорится, что пророк должен ввести принцип Шуры, т.е. совещательности, во второй — что совещательность является чертой, присущей всем правоверным мусульманам. Это важный и универсальный способ вынесения решения, который был ниспослан пророку перед основанием исламского государства. Аят 104, сура «Семейство Имрана» устанавливает следующее: «И пусть будет среди вас община, которая призывает к добру, приказывает одобренное и удерживает от неодобряемого. Эти — счастливы». Смысл этой формулировки заключается в том, что правительство, чтобы не совершить правонарушающих действий, противоречащих исламу, должно советоваться с народом, а народ должен проявлять активность и давать советы правительству. Отметим, что хадисы пророка, в которых упоминается Шура, довольно многочисленны.
Законодательная власть в современном государстве согласно демократическим нормам принадлежит народу. Конституционное законодательство представлено в тех законах о государственном строе и государственных структурах, которые содержатся в конституции. Эти законы подлежат изменению или отмене только в очень редких определенных обстоятельствах, так как конституция является основным законом в государстве. Обычные законы издаются различными законодательными структурами. Законодательный орган вправе редактировать, отменять, дополнять изданные им законы. Такие законы не должны противоречить конституции.
Ислам предписывает руководствоваться в законотворчестве двумя основными источниками — священным Кораном и суннами пророка. Коран был ниспослан Аллахом, а сунны пророка являются его объяснением, толкованием и заветом пророка Мухаммеда. Эти источники являются вечными ценностями ислама, вошедшими в историю и культуру мусульманского общества. Их невозможно изменять. Все последующее законодательство, принимаемое в государстве, должно им соответствовать. Субсидиарным источником права могут стать: аль-иджмаа (буквально – «единодушие во мнениях имамов по вопросам религии») и спорные по содержанию нормы, то есть нормы, признанные не всеми, аль-истихсан (буквально — «одобрение, то есть признание непротиворечия шариату»), обычное право, высказывания сподвижников Мухаммеда. «Мусульманское право выступает как одна из сторон религии ислама. Оно имеет две характерные и взаимообусловленные особенности — религиозное происхождение («божественную природу») и тесную связь юридических предписаний с мусульманской догматикой (богословием), нравственными нормами, правилами культа, религиозными нормами ислама в целом».
В мусульманском государстве может создаваться представительский орган. Это орган, в котором представлены все слои мусульманского населения. Он формируется способом, признаваемым всеми мусульманами, то есть всеобщими выборами, при условии, что избиратель должен быть дееспособным и совершеннолетним мусульманином. Выдвигаемый кандидат, кроме того, должен удовлетворять и другим требованиям: он должен достичь определенного возраста, должен быть образованным, должен быть истинным правоверным мусульманином. Государство делится на избирательные округа. Для каждых нескольких тысяч избирательных округов предоставляется место в совете. Победивший и избранный кандидат представляет в совете свой округ и выражает мнение своих избирателей.
В мусульманском государстве существует Совет Шуры или совет муждтахиддинов, то есть лиц, выносящих решение на основе свободного исследования источников права. Этот совет состоит из богословов, достигших высшей ступени знания и которым народ полностью доверяет. Функция этого совета заключаются в рассмотрении законопроектов, издаваемых советом представителей, с точки зрения мусульманского права и одобрение их как не противоречащих Корану и суннам пророка.
В мусульманских государствах могут создаваться консультативные советы, которые призваны помогать работе законодательных собраний. Примером консультативного совета может стать Научный консультативный совет. Его задача заключается в изучении последних научных достижений и извлечении из них пользы. В этот совет должны входить ведущие деятели науки и крупные специалисты. В составе совета должны быть сформированы специализированные комитеты по медицине, фармацевтике, экономике, политике и др. Кроме того, в совет должны входить специалисты в области мусульманского права, чтобы обеспечивать соответствие результатов его деятельности шариату.
В последнее время в арабских государствах высказывается точка зрения о необходимости создания универсального научного совета, включающего ученых из различных мусульманских государств, своего рода международной конференции с очередными и внеочередными созывами.
Решения советов, таким образом, должны соответствовать Корану и сунне; если какой-либо вопрос не освещен в Коране или Сунне, то решение советов не должно противоречить иным источникам мусульманского права и мусульманской морали. Это правило основывается на том, что «когда Мухаммед посылал Муаза бен Джабаля в Йемен, он спросил у него, как же он будет судить. Тот ответил ему, что будет судить по священной книге, если ее нет под рукой -по суннам, а если их нет – по своей совести».
Очевидно, что шура — это обязательная черта мусульманского общества. Посредством ее проходит совет между правителем и мусульманами по общественно значимым вопросам. Таким образом, народ управляется мнением большинства, но по принципу единодушия и основным обязательным для всех исламским законам.
Пророк Мухаммед воплотил «принцип Шуры» в суннах и в собраниях с приближенными, способными к управлению обществом. Эти советы включали представителей мусульманской общины из различных социальных слоев. Они собирались, утверждая принцип равенства и демократии и были свидетелями равного отношения ко всем мусульманам.
Управление в мусульманских государствах характеризуется следующими признаками:
1) участие народа в управлении в исламе представляет собой составление общего мнения и вынесение общего решения;
2) диалог проходит по определенным религиозно-правовым правилам и носит объективный характер;
3) в совещании принимают участие все мусульмане, независимо от их социального статуса и материального положения;
4) последнее решение остается за правителем, поскольку он был избран всенародно.
Оманская исламская государственность последовательно придерживается принципов ислама — умеренности и терпимости, следует арабским национальным традициям и моральным ценностям.
Исторически оманская государственность основывалась на следующих принципах:
1) принцип единодушного решения и соглашения (шура и аль-биа);
2) принцип свободных выборов имама;
3) наличие основ общественного устройства (которые представляют собой неписаный закон, основывающийся на традициях и на обычном праве);
4) наличие институтов, обеспечивающих участие народа в исламском управлении — учреждений имамата, то есть советов;
5) принцип независимости закона и равенства граждан перед законом;
6) закон закята (десятины);
7) отмена воинской повинности и роспуск армии в мирное время.
Эти принципы в совокупности определили понятие «общей, народной воли» в оманской культуре и сформировали национальную политическую культуру.
2.2. Развитие «принципа Шуры» в Омане в эпоху имамата.
Племенной строй оманского общества сыграл огромную роль в поддержании и развитии института имамата. В Омане исторически сложилась административная и судебная независимость регионов и губерний, которые подчинялись центральному правительству имамата только при решении общенациональных государственных вопросов.
Строй имамата в управлении государственными делами опирается на принцип шуры. В шуре изначально заложена справедливость и равенство, выражающие дух мусульманской политической власти. Этот принцип в своей основе направлен на объединение нации и объединение общества через действенное участие граждан в управлении страной. В нем же реализуется единодушие мнения при решении государственных вопросов.
Имамат в Омане строился на принципах свободных выборов имама. В законодательстве непосредственно не было закреплено, что имам должен состоять в группе улемов, однако это приветствовалось. Имам обязательно должен отличаться беспристрастностью и добродетелью, религиозностью, нравственностью, он должен быть достойным человеком. При выборе имама не играет роли цвет его кожи, не имеет значения, к какому племени он принадлежит и какую прослойку общества представляет.
Эти положения представляют собой условия аль-биа – официального соглашения, заключаемого между имамом и народом, который представляют улемы и так называемые «влиятельные лица». Аль-биа — это закон, обязательный для имама и содержащий волю народа.
Советы имамата в Омане, первые в своем роде в мусульманском арабском мире, возникли во второй половине первого века по хиджре, или в седьмом веке от Рождества Христова. Советы имамата могут принимать форму совета улемов, совета шейхов (он также называется высший совет), общего совета, а также местных советов в регионах и городах. Основную роль в них играют улемы, которые исторически стали называться «вершители дел», «влиятельные лица». Они формировали постоянный Совет, осуществляющий законодательную власть на территории всей страны.
Эти организации, несмотря на отсутствие законов и уставов, регулирующих их деятельность, доказали свою жизнеспособность, гибкость и эффективность. Со временем они выработали комплекс норм, регулирующих общественные отношения и закрепили традицию участия народа в политической жизни страны. Был достигнут определенный баланс во взаимоотношениях руководства страны и народных масс. Статус имама был узаконен, также как и институт имамата, представляющий одну из основ оманской государственности.
Режим имамата всегда опирался на племенной строй оманского общества. Необходимо отметить, что эта племенная организация исторически явилась первой политической организацией общества Омана, стремящейся к свободе и основанной на ней. Она отвечает принципу единодушного мнения и соглашения, принципу совещательности, и принципу свободных выборов имама. Племя у арабов является единственным источником обычного права и хранителем общественных ценностей, которых члены племени придерживаются в повседневной жизни.
Что касается имамата как государства-халифата, то он представляет собой образец традиционного мусульманского государственного устройства, при котором основным источником законодательства является исламский шариат. Последовательная реализация принципа единодушного мнения и разделение властей на законодательную и исполнительную формируют сущность оманской политической культуры.
Политическая ответственность гражданина перед своим народом в имамате имеет глубокий смысл. Человек подчиняется народной воле и одновременно является свободным гражданином. Это подтверждает признание и важность прав человека и как гражданина, и как отдельной личности. Что касается человека в отдельности, касается и всей нации, всего общества. «Настоящий гражданин готов поступиться своими интересами в пользу нации».
Анализ принципов государственного управления в истории оманского общества тесно связан с социальными, культурными, моральными и духовными ценностями в Омане.
Возникновение государственности в Омане и традиции участия народа в управлении страной имели своей основой исламскую доктрину ибадитского толка. В рамках этой доктрины впервые в истории мусульманского общества были разработаны принципы участия народа в государственном управлении, что нашло свое внешнее выражение в имаматском умеренном государственном строе. Закон в Омане гарантировал постепенное укоренение традиций общественного управления и их непрерывность. В подтверждение этому такая государственность в такой форме существует уже двенадцать столетий.
Ибадитское направление представляет собой философскую доктрину, опирающуюся на пять законодательных источников: Коран, сунны, аль-кияс, единодушие во мнениях, заключение (аль-нстидаяль). Эти источники представляют собой основу политического закона, дух социальной философии. Институт имамата является стержнем данного направления.
Традиция избирать главу государства возникла одновременно с началом имамата как формы государства с централизованной системой управления. Процедура выдвижения кандидатов на пост главы государства осуществляется законодательным собранием (Советом Шуры). Среди достойных выбираются кандидаты, которые отличаются праведностью, уравновешенностью, справедливостью.
Избрание имама проходит в три этапа. На первом этапе после смерти или отстранения предыдущего имама проходят совещания улемов. Они обсуждают, насколько подходят выдвинутые кандидатуры. Временные рамки первого этапа не определены, консультации могут продолжаться столько, сколько того требуют обстоятельства. Также в совещании могут принимать участие старейшины племен, однако они не могут оказать влияния на окончательное решение, которое выносится исключительно улемами.
На втором этапе, когда мнения сходятся на определенной кандидатуре, отвечающей всем требованиям, один из улемов представляет кандидата. Он должен получить одобрение по меньшей мере шести других улемов. Кандидат не может вступить в должность и соглашение не будет заключено, если он не набрал необходимого минимального количества голосов.
В случае выдвижения целого ряда кандидатов, отвечающих всем требованиям, улемы должны выбрать из них двух. И если страна в это время переживает стабильный период, то предпочтителен более образованный кандидат, хорошо разбирающийся в традиционном мусульманском праве и шариате. Если же страна переживает смутный период, то предпочтительнее оказывается кандидат, имеющий характер вождя, наделенный военными способностями. Такой порядок избрания руководителя является важным показателем того, что шариату присуща терпимость и гибкость. В то же время это не дает оснований утверждать, что имамату свойственен теократический характер. Наоборот, это свидетельствует о его светском характере и о том, что он способен отвечать требованиям времени.
«Влиятельные лица» в государстве подтверждают необходимость свободных выборов имама, когда не оказывается никакого давления, в том числе и со стороны племени. Это гарантирует исполнение принципа свободных выборов и принципа единодушного мнения. После того как выбор состоялся, кандидат не может уклониться от исполнения возлагаемых на него обязанностей, поскольку это может угрожать стабильности в обществе. В таком случае кандидат будет признан недостойным доверия, и может быть даже казнен.
Затем улемы заключают договор, так называемое соглашение с народом (аль-биа), которое подписывается в присутствии улемов и старейшин племен. Эти процедуры проходят в торжественной форме, при этом подписание аль-биа имеет статус референдума. Затем избранный кандидат произносит клятву. По окончании церемонии имам получает властные полномочия, а народ обязуется ему повиноваться. Имама, заручившегося поддержкой влиятельных лиц, невозможно отвергнуть. Например, если улемы сошлись на кандидатуре, племя не может оспорить аль-биа. Оно должно подчиниться воли улемов, которые представляют собой законодательную власть и по традиции являются носителями высшей морали.
После избрания имама, согласно традиции, самые уважаемые члены Совета улемов жмут ему руку и говорят: «Мы выбрали тебя по воле Аллаха и пророка его, ты должен делать доброе и отказываться от плохого. Мы всенародно и открыто назначаем тебя имамом». Таким образом новый глава государства (имам) вступает в должность и принимает управление.
Выдвигаются следующие требования в кандидатуре имама. Имамом не может стать несвободный человек, ибо несвободный человек не может управлять другими. Закон ибадитов по этому поводу говорит: «Кто не может управлять своим поведением, как он может управлять другими?». Имамом не может стать незаконнорожденный, а также несовершеннолетний. «Несовершеннолетний никак не может быть имамом, ибо как он может возглавить молитву, как он может принимать важные решения, если не может управлять собой?». В другом тексте говорится: «Как человек, который не может быть преследуем по закону, может иметь право наказывать других?».
Предусмотрена возможность смещения имама. В современных государствах правила процедуры отрешения главы государства от занимаемой им должности, как правило, прописаны в конституции. Что же касается периода имамата в Омане, то условия, и процедура отрешения главы государства от должности не были прописаны ни в конституции, ни в каком-либо другом законе, к которому можно было бы обратиться в случае необходимости. Отрешение происходило, если глава государства нарушал какие-либо требования, предъявляемые к его должности. Например, если он не следовал букве и духу Корана и сунн пророка, не подчинялся принципам шариата, нарушал принцип равенства всех граждан перед законом. Единственный орган, который был вправе отстранить или назначить правителя, — Совет улемов.
Без причины имам не может оставить свой пост, а паства не может сместить имама. Этот порядок опять же восходит к принципу шуры и единодушия во мнениях. В стабильной политической обстановке и при условии уважения ибадитских законов сместить имама можно только при условии единодушного мнения улемов.
Имам автоматически теряет свою должность, когда теряет трудоспособность. Имеются в виду такие недуги, как глухота, слепота, немота, немощность. Имама не могут сместить несправедливым образом без консультаций улемов. И если улемы посчитали, что недуг не может помешать имаму исполнять его обязанности, то он не может оставить свой пост. В случае поражения имама глухотой или близорукостью и согласия улемов, чтобы он остался на своем посту, регламент ибадитов требует, чтобы в практической деятельности имаму помогал специальный человек.
В теории ибадитов вопрос о смещении имама имеет большую важность не только потому что имам является главой государства, но и в силу важной роли, которую он играет в религиозно-духовной жизни общества. Так, любая его болезнь будет отражаться на обществе и на имамате.
Если имам не уважает религиозные нормы на практике, то улемы должны ему на это указать и представить обвинение. Отсюда следует, что решение таких вопросов зависит только от улемов. Ибадитское понятие государства позволяет рассматривать это явление в традиционном историческом смысле и в современном, правовом и конституционном смысле. Понятие имамата в этом контексте уникально, поскольку оно отражает как традиционный, так и современный взгляд на государство. Несмотря на то, что его институты не функционируют на основе конституции и писаных законов, они действуют согласно традициям и обычному праву, которые в любом случае не могут быть нарушены или проигнорированы в законодательстве. Имамат и его институты на протяжении веков обеспечивали безопасность общества и порядок в общественных отношениях.
В практике государственного строительства институты имамата были представлены следующим образом.
Имамат состоит из нескольких основных структурных единиц. Совет улемов — это учреждение «влиятельных людей», которое состоит из улемов-ибадитов, представляющих высшую законодательную власть и источник права, религии и политики. Под их руководством избираются имамы, ответственные за управление всеми делами имамата. Они реализуют принцип шуры и следят за его исполнением. Они же являются судьями, историками, учителями. Среди них были известны поэты и революционные вожди. Имамы – это высшая инстанция по духовным и моральным вопросам, они совесть народа.
Имаму помогает исполнять его обязанности Совет шуры. Число членов этого совета достигает порядка 15 человек. Совет возглавляет имам, его членами являются либо министры, либо советники. Совет собирается по необходимости — иногда раз в неделю, иногда раз в месяц. Имам не может принимать важные государственные решения без ведома Совета шуры.
Существует также Общий Совет, в который входит Совет шуры, вали (губернаторы), главы племен. Этот совет собирается по инициативе имама. Он изучает вопросы, которые направляет в него имам. Важные решения принимаются только после консультаций глав племен со своим народом. Таким образом, народ разделяет со своими руководителями ответственность за принятие важных решений.
Имам управляет страной с помощью губернаторов (вали) и глав племен. Вали избирает имам посредством консультаций с Советом шуры. Жители региона могут принять этот выбор или отвергнуть его. При этом они должны обосновать свое решение и убедить в нем имама и Совет шуры. Назначение проходит также через аль-биа. В нем оговариваются обязанности и ответственность вали по отношению к жителям региона, с одной стороны, и к имаму — с другой стороны. Соглашение подразумевает также справедливое исполнение закона и соблюдение прав граждан.
Вали осуществляет свою деятельность с помощью местной знати, улемов и глав племен. Они составляют традиционный Консультативный совет, который, однако, не имеет официального статуса. Эта группа играет большую роль в управлении делами региона или деревни и всячески содействует правительству.
В каждом регионе имеется независимый Консультативный совет. Он во многом похож на совет, связанный с имамом. Этот совет состоит из знати и глав племен, представляющих местную власть. Он может считаться законным представителем соответствующей группы людей в правительственных структурах. Функции совета заключаются в содействии вали и судье, иногда он может осуществлять функции органа законодательной власти.
После избрания имам был обязан назначить министров, представителей власти на местах, судей и других государственный служащих. Он сообщает о сделанных им назначениях Совету Шуры, который должен одобрить их. Особенно важной эта процедура является, когда речь идет о высших государственных постах. Совет имеет право уточнить кандидатуры министров при распределении министерских портфелей. У Совета есть право отвергнуть любую кандидатуру, предложенную главой государства, если кандидат не отвечает необходимым требованиям, предъявляемым к министру. Глава государства не может назначать министра без одобрения его кандидатуры Советом. Подобная процедура является типичной для полномочий представительных и совещательных органов в большинстве арабских стран в наше время, особенно в монархиях, где власть передается по наследству. Обычно в таких странах парламент представляет собой совещательный орган, который не имеет права принимать государственные решения.
К полномочиям главы государства в Омане исторически относится следующее: он вправе назначать своих заместителей, министров после одобрения законодательного собрания, узнавать любую информацию о своих министрах через народ.
«Законодательное собрание, или Совет Шуры, является основой системы государственной власти в исламском государстве. На него опирается глава государства — имам. Оно является гарантией против всех форм единовластия. Глава государства не может единолично принимать важные государственные решения». Таким образом, государство в Омане основывается на принципе Шуры, исполняя волю Господа, как следует из аята 159 суры «Семейство Имрана»: «…и советуйся с ними о деле».
Необходимо раскрыть содержание понятия власти времен имамата, когда Шура была одной из ее основ и средством воплощения в жизнь демократических норм. Также целесообразно проанализировать структуру законодательного собрания, условия членства в нем, его совещательные, законодательные функции и функции контроля в период имамата.
Совет Шуры представляет собой представительный орган, поскольку сам народ выбирает депутатов, которые представляют его интересы и выражают его волю. Депутаты выбираются из образованных и всеми уважаемых людей, отличающихся благочестивостью и глубоким знанием Корана и сунн. Число депутатов не было определено. Совет Шуры состоял из представителей различных слоев общества. Каждый депутат обладал независимым мнением. При этом члены Совета не были обязаны объединяться в партии или политические блоки.
В настоящее время в представительных органах и парламентах условия членства определяются регламентом. Однако в Омане в период имамата эти условия определялись согласно традициям ислама и Шуры, которые могут быть представлены следующим образом:
а) член Совета должен быть мусульманином;
б) только мужчина может быть членом Совета, женщины не допускались в собрание;
в) член Совета должен быть совершеннолетним и обязательно сознательным, поскольку само по себе достижение зрелости не означает достижения определенного и достаточного интеллектуального развития. Современное законодательство определяет возрастной ценз — 30 лет – как достаточный возраст для работы в Совете;
г) только граждане мусульманских стран могут быть членами Совета. При этом гражданство определялось по социальным и политическим критериям, поскольку в то время люди обладали свободой перемещения из одного государства в другое;
д) членами собрания могли быть только ученые, хорошо разбирающиеся в мусульманском праве и глубоко изучившие Коран и другую религиозную литературу;
е) член Совета должен пользоваться уважением и иметь незапятнанную репутацию.
В основном функции собрания заключаются в издании законов и избрании главы государства (имама). Члены Совета Шуры имеют право отстранить главу государства от занимаемой должности, контролировать работу административного аппарата.
Основными функциями Совета Шуры Омана и принципами, на основе которых они реализуются, являются следующие:
а) Законотворчество должно основываться на Коране и суннах. Члены Совета, согласовывая свои решения с принципами ислама, могут издавать законы по вопросам, не отраженным в Коране с достаточной ясностью;
б) Совет является единственным органом, который может выдвигать кандидатуры на пост главы государства, отвечающие соответствующим требованиям. Совет контролирует деятельность главы государства и следит, чтобы его деятельность оставалась в рамках закона и соответствовала мусульманским традициям;
в) Совет участвует в принятии важных государственных решений, таких как объявление войны, военные и политические соглашения, утверждение бюджета и экономического курса государства. Эти решения глава государства может принять только по одобрении их Советом;
г) Совет изучает доклады и отчеты представителей муниципальной власти, судей, полиции. Совет оценивает их работу и дает главе государства необходимые рекомендации;
д) Совет поддерживает непосредственную связь с народом. Это реализуется во время встреч членов собрания с гражданами. Целью этих встреч является узнать нужды и требования народа, чтобы корректировать политический курс страны и находить решения, удовлетворяющие требованиям и воле народа;
е) Только Совет вправе рассматривать вопрос об отрешении главы государства от занимаемой должности, если он совершил какие-либо правонарушения.
Эти полномочия редко предоставляются парламентам в странах третьего мира, как в монархиях, так и в республиках. Даже если в конституциях есть такие положения, они не действуют на практике. Очень часто правители остаются у власти на неопределенный срок, даже пожизненно. После их смерти власть в свои руки берут их сыновья. Так произошло даже в некоторых странах третьего мира с республиканской формой правления.
2.3. Развитие принципа шуры в Омане в период с 1980 г. по 1995 г.
Развитие шуры в Омане в XX веке стало следствием открытых отношений государства со многими странами мира на протяжении многих веков, а также с политическим опытом оманского народа.
В свете характера оманского общества в XX веке целесообразно указать три основных источника шуры Омана: Коран; сунны пророка; исторические и религиозные корни оманского общества. Современная практика шуры говорит о том, что шура стала одним из основ современного государства, заключающим в себе исторический опыт Омана и продолжающим беспрерывное развитие оманского общества. Религиозные и социальные корни оманского общества приобретали все большее значение. Народ Омана внес огромный вклад в укрепление принципа шуры, поддерживая традиции избрания имама и деятельность религиозных улемов и племенной знати. Несмотря на то, что при избрании имама и в его работе сказывались многочисленные социальные, племенные и политические факторы, шура установилась и стала эффективным институтом общественного управления.
Племенной характер оманского общества и роль шейхов племен в общественном управлении также способствовали развитию принципа совещательности в разрешении вопросов и принятии важных решений. Шейхи обращаются к друг другу и заимствуют опыт друг друга при управлении делами племени. К их помощи, а также к помощи других авторитетных лиц прибегает вали. Шура некоторым образом переняла функции, которые ранее принадлежали имаму, и стала основой оманского общества,
Исторический опыт оманской демократии не только подготовил положительное восприятие шуры в Омане сегодня, но и создал почву для преобразования и развития этого института, с тем чтобы он мог отвечать современным политическими социально-экономическим требованиям.
«Развитие понятия оманской шуры было быстрым, но не скачкообразным, поскольку в истории Омана постоянно прослеживается непрерывная традиция, связывающая политико-правовое наследие с современностью». Оманское общество, несмотря на свой закрытый характер до 1970 года, не стояло в стороне от проходившей в то время идеологической и политической борьбы в регионе, особенно в Персидском заливе.
В течение трех последних десятилетий правления султана Сайда бен Теймура (1932-1970) султанат Оман оказался в сложном положении, поскольку Британия предпринимала меры, направленные на то, чтобы экономический и политический застой в стране продолжался. Оманская общественность воспротивились этому, и в 1965-1974 годах произошла революция, в которой воплотились настроения поколения 60-х годов. Революция имела положительные последствия: она ускорила приход к власти султана Кабуса бин Сайда в 1970 году.
Первые реформы законодательства не принесли никаких изменений в этой области. Законотворчество оставалось в прежних рамках и разрабатывалось Советом султана. В то же время назрела острая необходимость в издании законов и создании институтов по социально-экономическим проблемам. Существовавшая ситуация способствовала укреплению института единоличного правления.
23 июля 1971 года через год после принятия власти султан Кабус бен Сайд обратился к народу со следующими словами: «Мы сделаем все, для того чтобы сохранить справедливую демократическую форму правления в нашей стране согласно нашим традициям и обычаям, всегда следуя заветам ислама, который освещает наш путь». И этими словами были определены демократические основы, к которым стремится султанат Оман и которые можно охарактеризовать следующим образом:
1. они должны отвечать реалиям современного мира;
2. они не должны противоречить традициям и обычаям, принятым в обществе;
3. они не должны противоречить исламу.
Несмотря на исключительный собственный опыт государственного управления, Оман воспринял достижения других стран.
Предпосылкой создания Совета Омана в том виде, в котором он существует в настоящее время, стала деятельность Государственного Консультативного Совета, который был основан и начал свою работу в ноябре 1981 года. Целью его создания было предоставить гражданам большую возможность участия в социально-экономической политике государства и предоставить правительству социальную поддержку в осуществлении планов развития в этой сфере. Государственный Консультативный Совет стал одним из первых органов, который воплотил в себе положение традиционной исламской доктрины об участии народных масс в управлении страной. Государственный Консультативный Совет пользовался всеми правами юридического лица, финансовой и административной независимостью. По учреждении Совет состоял из 45 членов, представляющих Государственные структуры, народ и частный сектор. 29.10.1983 года вышел указ султана об увеличении числа членов Совета до 55 человек, 19 из которых должны были представлять государственный сектор, 25 — регионы и 11 — частный сектор. Государственный сектор включает в себя полномочных представителей министров и представителей администрации.
Такая ситуация сохранялась до 1991 года, то есть до учреждения Совета Шуры.
Государственный Консультативный Совет не воспринял достижения современного европейского парламентаризма и не представлял собой пример заимствования чьего-либо политического опыта. Этот орган стал одной из форм выражения гражданского сознания оманского общества, воплотившем в себе традиции исламского управления государством.
Государственный Консультативный Совет олицетворял собой механизм контроля за деятельностью правительства государства в культурной и социально-экономической сферах. В то же время, целью создания Государственного Консультативного Совета было не столько одобрение им решений и планов правительства государства, сколько содействие правительству Омана и оказание ему помощи при управлении страной.
Государственный Консультативный Совет опирался на религиозные основы ислама, согласно которому шура является основным принципом государственного управления в исламском государстве. Таким образом, Государственный Консультативный Совет воплотил в себе принцип совещательности между правительством и народом при осуществлении государственного управления. Это способствовало повышению эффективности государственного управления, консолидации нации, укреплению структуры и социальной основы оманского государства.
Представители Государственного Консультативного Совета осуществляли свою деятельность как на местах – непосредственно консультируясь с представителями народа, так и в качестве специального консультативного органа государства, представляющего волю народа Омана.
Государственный Консультативный Совет принял на себя ответственность за рассмотрение и анализ социальных и экономических проблем с целью помощи правительству в деле разработки планов социально-экономического развития страны и их реализации. Также Государственный Консультативный Совета анализировал возможные препятствия для реализации планов социально-экономического развития и формулировал свои предложения по устранению этих препятствий. Государственный Консультативный Совет был наделен правом выражать свое мнение относительно социально-экономического развития страны, его направлений, темпов, нормативного регулирования. Так, глава Государственного Консультативного Совета мог предоставлять рекомендации Совета непосредственно султану Омана. Совет получил право изучать существующие в государстве законы, регулирующие вопрос социально-экономического развития, а также анализировать проблемы частного сектора экономики государства и формулировать свои предложения по этим вопросам.
После учреждения Государственного Консультативного Совета внутренняя политика государства султанат Оман стала более эффективной. Этот орган воплотил в себе идею сотрудничества правительства и народа в политической сфере. Государственный Консультативный Совет был основан и начал свою работу в ноябре 1981 года, чтобы предоставить гражданам большую возможность участия в социально-экономической политике государства и чтобы поддержать правительство в осуществлении планов развития в этих сферах. Такой совет воплощал традиционную концепцию Омана об участии народных масс в управлении страной.
Будучи образцом государственного учреждения современного Омана, Совет ни в коей мере не являлся подражанием современным парламентским системам и не являлся копией какого-то чужого опыта. Этот «совет был создан потому, что оманское общество в нем нуждалось, он явился оригинальным выражением его гражданского сознания, что соответствовало уровню развития общества со времени интифады» (борьбы за освобождение).
В Консультативном Совете была острая необходимость, он был логичным продолжением развития страны. На этапе возрождения была проведена настоящая серьезная работа в области политики, воплотившаяся в таком консультативном органе, представляющим народные массы и контролирующем действия правительства, особенно в культурной и социально-экономических сферах.
Совет был учрежден не столько для одобрения решений и планов правительства, сколько для содействия ему и помощи знанием и опытом на благо страны.
Таким образом, «Государственный Консультативный Совет является важной инстанцией при вынесении решения в султанате, он опирается на религиозные основы ислама, согласно которому, Шура — это основной принцип государственного управления в исламском государстве, закрепленный в Коране. На этом основании мы делаем вывод, что Консультативный Совет воплотил в себе принцип совещательности между правительством и народом. Все это делает внутреннюю политику страны более эффективной, консолидирует нацию в деле строительства и укрепления современного государства».
Шура была и остается основным принципом внутренней оманской политики. Совет совершает свою работу непосредственно на местах в народе и опосредованно как консультативный орган государства, посредством которого реализуется воля народа.
Консультативный Совет возложил на себя ответственность за рассмотрение социальных и экономических проблем и задачу помогать правительству в деле разработки планов развития и их реализации, а также задачу устранения того, что мешает их реализации. Кроме, того, Консультативный Совет выражает свое мнение относительно социально-экономического развития страны. Так, глава Совета представляет султану рекомендации Совета. Совет также может выразить свое мнение относительно существующих в стране законов, он вправе изучать проблемы частного сектора экономики.
Указ султана № 84\81 об учреждении Государственного Консультативного Совета был призван способствовать привлечению народа к участию в управлении страной и содействию представителей народа социально-экономическому развитию страны путем выражения своего мнения. Государственный Консультативный Совет получил финансовую и административную независимость.
Член Государственного Консультативного Совета должен был быть гражданином Омана. При этом на момент назначения на должность члена совета ему должно было исполниться 30 лет.
Назначение членов Совета и избрание председателя Совета, его заместителя и генерального секретаря утверждалось Указом Султана, в отсутствие которого оно считалось недействительным.
Срок членства в Совете был равен двум годам с момента назначения соответствующего члена Совета. При этом было разрешено переизбрание членов Совета на следующий срок, как однократно, так и многократно.
Структурно Государственный Консультативный Совет состоял из Технического Бюро, в которое входили председатель, его заместитель, два представителя частного сектора бизнеса и три представителя народной палаты, избиравшиеся большинством голосов от общего числа присутствующих на первом заседании; а также Генерального секретариата, в который входили генеральный секретарь и его помощники по финансам и управлению.
Задачей работы Государственного Консультативного Совета была провозглашена выработка мнений относительно социально-экономического курса страны.
Результаты работы совета подлежали передаче председателем Совета султану.
Государственный Консультативный Совет был наделен следующими полномочиями:
а) право выражать свое мнение относительно действующих законов социально-экономического характера;
б) право выражать свое мнение относительно предлагаемого правительством общеполитического курса развития страны, основных направлений внутренней и внешней политики государства Оман;
в) право давать правительству рекомендации о необходимости принятия тех или иных мер для увеличения валового национального продукта;
г) право рассматривать и анализировать проблемы социально-экономической сферы и формулировать рекомендации по возможным путям и способам их решения;
д) право на выработку единого мнения по другим вопросам, которые султан передает на рассмотрение Совета.
В течение года Совет собирался на четыре очередных заседания и рассматривал вопросы, внесенные в повестку дня генеральным секретариатом и техническим бюро.
Техническое Бюро осуществляло функции Совета в перерывах между сессиями. Совету разрешалось формировать постоянные и временные комитеты из членов Совета для рассмотрения тех или иных вопросов в соответствии со специализацией каждого комитета. Регламент Государственного Консультативного Совета, правила работы Технического Бюро и Генерального Секретариата определялся Указом султана. Из ведения Государственного Консультативного Совета были исключены вопросы сельского хозяйства, рыболовства и промышленности.
18 октября 1991 года в честь 20-летнего юбилея восшествия на трон султан Кабус бин Сайд объявил, что отныне функции Государственного Консультативного Совета будет выполнять Совет Шуры. Совет Шуры был учрежден указом султана № 94\91, в котором были определены цели деятельности Совета Шуры, его полномочия и принципы его финансовой и административной независимости. Резиденция Совета Шуры была размещена в столице Омана — городе Маскат.
Если целью учреждения Государственного Консультативного Совета было участие посредством выражения мнения в экономическом и социальном развитии страны, то роль Совета Шуры была более значима для государственного управления. Так, в статье 8 Указа султана об учреждении Совета и статье 2 Регламента Совета говорится, что Совет способствует работе правительства во всех вопросах, которые представляют важность для граждан Омана, и предлагает правительству меры, которые считает необходимыми, эффективными и соответствующими традиционным оманским ценностям.
В преамбуле к Указу о формировании Совета Шуры закреплено, что султан учреждает Совет, «основываясь на принципах шариата и следуя принципам ислама, а также продолжая нашу политическую традицию привлекать граждан к управлению государством, чтобы помочь правительству, а также желая привлечь все вилайеты султаната и сделать действенным участие граждан в служении родине и местном самоуправлении».
Министерство внутренних дел взяло на себя функцию контроля и организации выдвижения кандидатур в Совет первого созыва. Во исполнение этих функций министерство внутренних дел приняло соответствующие организационные меры, в частности: определило сроки выдвижения кандидатур, их рассмотрения и объявления окончательных списков кандидатов; установило критерии для тех, кто может принимать участие в выборах, и попыталось расширить избирательный корпус, установив ее численность от 35 до 250 граждан от каждого вилайета. В каждом вилайете формировались организационные комитеты помимо центральных комитетов при министерстве внутренних дел для организации выдвижения кандидатов и объявления результатов.
Первый созыв Шуры состоялся 21 декабря 1991 года. От каждого вилайета султаната определенной группой представителей этого вилайета были избраны члены Совета. В группу избирателей вошли старейшины племен, знать, бизнес-элита, люди с высшим образованием. Совет Шуры начал свою работу, основываясь на следующих принципах:
1. принципы шариата;
2. традиции оманского общества, отражающие реальную жизнь;
3. стремление к развитию во всех сферах жизни.
В первый период существования Совета были различные способы для избрания кандидатов в члены Совета, в том числе был использован опыт других стран. В некоторых вилайетах выставляли кандидатуру после долгого обсуждения, пока все не приходили к общему мнению. В других вилайетах кандидатуру выбирали путем общего голосования. Из присутствующих выбирали комитет, и он большинством голосов определял кандидатов.
В некоторых вилайетах практиковали и третий способ, который состоял в следующем: выбирался комитет с расширенным составом, согласно установленным правилам члены комитета выдвигали несколько кандидатур, и по ним проводили тайное голосование, затем объявляли победителей, которые набрали больше всего голосов.
Второй созыв Совета Шуры в 1994 году начался с того, в течение пяти недель ответственные лица из министерства внутренних дел встретились с гражданами на местах во всех 59-ти вилайетах, чтобы довести до их сведения процедуры выдвижения кандидатур и избрания, ответить на вопросы граждан. 23 июля 1994 года стало датой начала процедуры выдвижения кандидатур в Совет Шуры второго созыва, который должен был состоять из 80 членов. Первое торжественное заседание Совета Шуры второго созыва прошло в начале января 1995 года.
Во время выдвижения кандидатур на второй срок работы Совета были сделаны 4 поправки в законодательство:
1) Число представителей вилайетов было увеличено с 59 до 80 (в течение работы Совета первого созыва каждый вилайет имел только одного представителя). Ранее члены Совета представляли в Совете не пропорциональное количество избирателей. Так, вилайет со 100000-ным населением имел также одного представителя, как и вилайет с 30000-ным населением. Поэтому для Совета второго созыва были изданы рекомендации организовать пропорциональное представительство. Так, вилайет с населением более 30000 стал иметь двух представителей. Таким образом, количество членов Шуры возросло до 80-ти. От 38-ми вилайетов с населением менее 30000 человек по-прежнему направляется один представитель. В будущем некоторые вилайеты, скорее всего, будут представлять по два члена Совета, поскольку численность населения в султанате неуклонно растет. И это должно будет повлиять на увеличение членов Совета.
2) Граждане стали пользоваться более широкими правами при избрании представителей. При выборе кандидатур второго созыва специально сформированный из старейшин и знати комитет в каждом вилайете выдвигал три кандидатуры общим голосованием, или если такового не было, то голосованием избирали три кандидатуры, получившие большее количество голосов. Следующим этапом было избрание одного кандидата из трех. Что касается порядка выдвижения кандидатур членов Совета второго созыва, то в вилайетах, от которых требуется один представитель, первоначально выдвигается 2 кандидатуры. Таким образом шансы кандидатов на избрание увеличиваются. Участие государства, выбирающего одну из предложенных кандидатур, уменьшается. Что же касается 21 вилайета, от которых требуется по два представителя и население которых составляет более 30000 человек, то избирательный комитет выбирает двух человек из 4-х кандидатур.
3) Произошло расширение состава избирательного комитета, который состоит из официально приглашенных лиц. Ранее приглашались представители только двух сословий: знать и старейшины. Во втором созыве участвовали деятели науки и культуры, бизнесмены, и, в общем, комитет состоял из 100 членов, а в некоторых случаях и их 300, как например в вилайете Саляля. При этом не менее ста человек обязательно должны были участвовать в собрании, а раньше в голосовании участвовало столько людей, сколько пришло на заседание.
4) Наконец, в первый раз в выдвижении кандидатов в Омане и в странах Персидского залива было разрешено участвовать женщинам. Женщины также получили право быть избранными в Совет Шуры.
Членами Света Шуры могли стать только лица:
а) являющиеся гражданами Омана;
б) не младше 30-ти лет;
в) обладающие соответствующими знаниями и опытом.
Согласно ранее определенным целям и задачам, члены Совета должны представлять интересы всего народа, а не только жителей тех районов, в которых они были избраны. Однако здесь имеет место противоречие, поскольку члены Совета не избираются непосредственно всеми гражданами, а назначаются указом султана. Таким образом, они могут считаться представителями правительства и частного сектора. Члены Совета назначаются на трехгодичный срок, по окончании которого член Совета может быть переизбран на новый срок.
В указе об учреждении Совета Шуры определены его полномочия, которые заключаются в следующем:
а) выражение мнения по поводу социальных и экономических законов и выработка рекомендаций;
б) выражение мнения по поводу политического курса правительства, рекомендации плана развития и разработка соответствующих законов;
в) предложение различных планов развития;
г) рассмотрение экономических и социальных проблем частного сектора и рекомендации по улучшению их работу;
д) выражение мнения по различным вопросам, которые султан направляет в Совет на рассмотрение.
Совет рассматривает общеполитические вопросы, представленные ему султаном. Например, во время своего очередного тура по стране в начале 1993 года султан приказал передать Совету проблему организации ловли рыб редких пород, доведенную до его сведения гражданами Омана, с которыми он встречался. Анализ этого вопроса взял на себя комитет по коммунальным услугам и местным вопросам. Данный комитет сделал доклад, разработал рекомендации и передал их в Совет. Рекомендации были утверждены на очередном заседании Совета в октябре 1993 года.
Совет уполномочен формулировать и представлять свое мнение по вопросам общеполитического характера, направляемых правительством. Так, статья 11 Указа султана об учреждении Совета гласит, что министры социальной сферы подготавливают ежегодные заявления для Совета о достижениях и планах их министерств, а также отвечают на вопросы членов Совета. У Совета есть право пригласить любого министра для обсуждения вопроса, который находится в компетенции данного министерства.
Полномочия Совета Шуры являются совещательными по характеру и служат не более чем выражением его мнения по проблемам незначительной важности. Так, Совет не принимает участия в разработке государственного бюджета и его распределении, в проблемах, которые касаются безопасности и обороны. Совет является только совещательным органом, рекомендации которого правительство не обязано исполнять. У Совета отсутствует право принимать важные государственные решения и издавать новые законы. Совет не уполномочен изменять действующие законы. Совет не вправе контролировать деятельность правительственного аппарата и исполнительной власти. Он не может обсуждать назначения министров и их заместителей.
Таким образом, Совет, по своей сути, не является ни законодательным, ни представительным органом, поскольку он не является активным участником законодательного процесса и других важных государственных дел. Даже министры не представляют Совету отчеты и доклады. Большинство членов Совета назначаются, а не избираются.
Поэтому Совет не имеет ни статуса парламента, ни статуса представительного органа.
Вместе с тем, учреждение совещательного Совета Шуры стало первым и самым важным шагом на пути создания демократического парламента с более широкими полномочиями, выражающего волю всего народа, что и было реализовано при учреждении Совета Шуры нового образца.
Структура Совета Шуры включала в себя следующие элементы:
1. председатель Совета;
2. техническое бюро;
3. постоянные и временные комитеты;
4. генеральный секретариат.
Совет собирался 4 раза в год: в январе, мае, августе и октябре. Каждая сессия состояла из ряда утренних заседаний, а иногда и вечерних, если требовалось. Совет считался имеющим кворум, когда не менее трети его членов присутствовало на заседании, также обязательным было присутствие главы Совета или одного из его заместителей. Если при открытии заседания выяснялось, что число присутствующих недостаточно, то заседание откладывалось на полчаса. Если по прошествии и этого времени достаточного количества присутствующих не насчитывалось, то заседание откладывалось до следующего дня.
Решение в виде рекомендаций принималось, если за него проголосовало не менее двух третей присутствующих членов Совета, если не было никаких специальных распоряжений. Другие решения принимались простым большинством голосов от общего числа присутствовавших в заседании. Заседания Совета были закрытыми, и на них могли присутствовать только члены Совета, генеральный секретарь и специально приглашенные ответственные лица и члены правительства. Исключения составили заседания, на которых выступали министры по делам социальной сферы с докладами о работе своих министерств и отвечали на вопросы членов Совета. Султан издал директивы передавать по радио и телевидению в прямой трансляции такие выступление министров в Совете и обсуждение их работы.
В ходе рабочих заседаний Совет обсуждал вопросы, заявленные в повестке дня. Совет и техническое бюро поручали постоянным и временным комитетам изучить вопрос социальной или экономической направленности, который находится в рамках полномочий Совета. Утверждались временные рамки для изучения вопроса. По истечении установленного срока комитет предоставляет техническому бюро отчет. Техническое бюро рассматривает его и либо передает Совету, либо возвращает комитету на доработку, если какие-либо важные стороны проблемы не были учтены.
Совет может приглашать министров и других ответственных лиц и запрашивать разъяснения об их деятельности. Это стало положительной практикой, поскольку присутствие министров в Совете придает их деятельности гласный характер. В Совете министры могут объяснить свою точку зрения по тому или иному вопросу. С другой стороны, таким образом члены Совета получают информацию, необходимую для их работы, экономя время и усилия.
Был учрежден комитет, специализирующийся в оценке докладов министров, запросов и комментариев. Целью таких инициатив стала возможность получить результаты, которые будут служить общим интересам. Комитет начал свою работу в качестве временного комитета в феврале 1989 года, а в мае 1990 он получил статус постоянного. Доклады и рекомендации комитета заслушиваются на заседаниях Совета, и председатель Совета направляет их султану. Если какая-либо правительственная организация не последует этим рекомендациям, она должна подготовить объяснительный доклад о причинах своего отказа и подать его султану.
Председатель Совета назначается указом султана в начале каждой сессии. Председатель координирует работу Совета, открывает и возглавляет заседания, контролирует ход обсуждений, объявляет рекомендации, выработанные Советом. В силу занимаемой должности он является также главой технического бюро и возглавляет заседания комитетов, на которых он присутствует.
В первой части второй главы, когда речь шла о Регламенте Совета Шуры (статьи 5, 6, 7, 8, 9, 10), были определены полномочия главы Совета, которые коротко можно представить следующим образом:
1) председатель Совета с помощью своего заместителя и технического бюро должен следить за тем, чтобы действия Совета всегда соответствовали закону;
2) председатель Совета может созвать любой комитет для обсуждения важных и срочных дел. Контакт между комитетом и правительственной или неправительственной стороной поддерживается только через председателя;
3) председатель координирует обсуждения на заседаниях, дает слово, определяет тему для обсуждения;
4) председатель руководит генеральным секретариатом и контролирует все административные, технические и финансовые дела Совета;
5) председатель вправе наделять полномочиями своих заместителей, в том числе правом замещать его на заседаниях.
В статьях 11, 12, 13, 14, 15, 16 регламента Совета были определены полномочия и структура технического бюро. Техническое бюро состоит из председателя, его заместителя, двух членов правительственного сектора и трех членов народного сектора. Члены технического бюро избираются простым большинством голосов присутствующих на первом заседании. В силу своих полномочий техническое бюро организует деятельность всего Совета, поскольку именно оно разрабатывает план работы Совета и комитетов, разрабатывает правила работы, координирует работу комитетов, а также комитетов и Совета. Вместе с генеральным секретариатом техническое бюро участвует в подготовке повестки дня, осуществляет руководство над всеми административными и финансовыми делами Совета. Также бюро берет на себя выполнение всех обязанностей Совета в перерывах между сессиями.
Техническое бюро созывается еженедельно, его заседания считаются действительными, если присутствует не менее 5-ти человек, в том числе директор технического бюро или один из его заместителей. Заседания бюро проходят при закрытых дверях, и на них могут присутствовать только сотрудники технического бюро, генеральный секретарь и специально приглашенные члены Совета.
Техническое бюро в случае необходимости может созвать общее собрание с одним из комитетов и пригласить на него министра. Общее собрание выслушивает доклад министра и его ответы на вопросы присутствующих.
Однако министр не обязан отвечать на приглашение Совета и присутствовать на его заседаниях, поскольку Совет не вправе обязать представителей власти предстать перед ним. Совет не уполномочен изменять и редактировать предложения и проекты правительства. Однако присутствие министра или другого ответственного лица на заседании Совета и его разъяснения на запросы членов Совета значительно облегчают работу Совета и помогают ему выработать правильные рекомендации.
В указе об учреждении Совета оговорено, что Совет имеет право формировать постоянные и временные комитеты из своих членов. Эти комитеты занимаются изучением вопросов, которые находятся в рамках его полномочий и передаются им техническим бюро.
В статьях 17, 18, 19, 20 регламента Совета определяются структура и полномочия комитетов. Каждый комитет состоит из председателя и нескольких его членов, представителей правительственного и народного секторов. Каждому члену Совета разрешается участвовать более, чем в одном комитете, если у него есть достаточные для этого знания и опыт.
В Совет Шуры входят 6 комитетов:
1. комитет по экономическим вопросам;
2. комитет по правовым вопросам;
3. комитет по делам воспитания, образования и культуры;
4. комитет социального обеспечения и здравоохранения;
5. комитет общественных служб;
6. комитет по рассмотрению заявлений министров.
Также по необходимости формируются временные комитеты. Их структура зависит от конкретных условий и обстоятельств. Если Совету необходимо рассмотреть какой-либо вопрос, из членов Совета, специализирующихся в этой области знания, формируется комитет. Количество членов комитета не определено. Работа комитета заканчивается, когда комитет завершит изучение проблемы и передаст техническому бюро свои рекомендации. Комитеты созываются периодически между сессиями. У комитетов есть право обратиться к председателю Совета с просьбой пригласить на заседание министра или любого другого представителя администрации, чтобы он предоставил необходимую информацию. Комитеты также могут формировать второстепенные комитеты, которые собирают информацию в различных организациях. Заседания комитетов проходят при закрытых дверях, и на них не может присутствовать никто, кроме членов комитета и задействованных в его работе других лиц, если на них присутствует не менее двух третей его членов. Решения выносятся простым большинством голосов. К сожалению, работа комитетов ограничивается только сбором информации и ее обсуждением. Затем комитет предоставляет информацию председателю Совета, который, в свою очередь, обращается к заинтересованной стороне, потому что функции Совета только совещательные. Совет не контролирует и не отслеживает исполнение своих рекомендаций.
В статьях 21, 22, 23 и 24 Регламента Совета были определены задачи и полномочия генерального секретариата Совета. Генеральный секретариат состоит из генерального секретаря, его помощников и чиновников ведомств административного аппарата Совета.
Генеральный секретариат осуществляет необходимые действия, чтобы оказать содействие всем структурным подразделениям Совета. Генеральный секретарь посещает все заседания Совета и технического бюро. Он ведет протоколы всех заседаний и доводит их до сведения членов Совета. Генеральный секретарь руководит работой всех финансовых и административных ведомств Совета. Он обладает всеми полномочиями представителя министерства.
Проанализируем процедуру заседаний Совета и слушаний. Заседания Совета являются закрытыми, и на них могут присутствовать только члены Совета, генеральный секретарь и специально приглашенные ответственные лица. Заседание не считается состоявшимся, если на нем присутствует менее двух третей членов Совета.
Присутствие главы Совета или его заместителя обязательно. Совет может отложить заседание на неопределенный срок, тогда глава Совета определяет дату следующего заседания, он оповещает об этом членов собрания заранее. Председатель имеет право созвать Совет ранее назначенного срока, если того требуют обстоятельства. За полчаса до начала заседания и после его окончания согласно распоряжению технического бюро члены Совета должны расписаться о присутствии на заседании. Если в начале обнаруживается, что присутствует менее необходимых двух третей членов Совета, то председатель откладывает заседание на полчаса. Если и через полчаса не набирается необходимое число участников собрания, то председатель объявляет о переносе даты заседания.
Протоколы заседания подписываются главой Совета и генеральным секретарем, которые имеют право редактировать протоколы. Рядовые члены Совета с ними даже не ознакомливаются.
В ходе заседания рядовой член Совета может выступить, если только предварительно он попросил слова и получил одобрение главы Совета. Это правило не распространяется на требование скорее завершить доклад по тем вопросам, которые были отданы на рассмотрение комитетам. Эти вопросы будут рассмотрены только после того, как соответствующие комитеты представят свои отчеты и внесут их в повестку дня. Только по требованию правительства или главы Совета можно обсуждать вопросы, которые не были заявлены в повестке дня. Если же в ходе выступления возникают вопросы и комментарии, то только глава Совета может предоставить слово после подачи заявки и соответствующих процедур. Выступающий имеет право передавать свою очередь выступлений другому лицу. Если же после предоставления слова выясняется, что выступающий нарушил порядок выступления или какие-либо другие нормы регламента, то глава Совета лишает его права слова до конца заседания.
Требования к выступлениям членов Совета были оговорены в 37 статье Регламента Совета, которая устанавливает, что «выступающий, выражающий свое мнение, должен с уважением относиться к правительству и Совету. Ему не позволяется выходить за рамки обсуждаемого вопроса и нарушать порядок работы Совета».
Однако это, по нашему мнению, является некоторым ограничением свободы выступающего и препятствует выражению его личного мнения, поскольку в статье не определено, в чем конкретно заключается неуважение по отношению к правительству и Совету.
По нашему мнению, критика в адрес администрации не является ее оскорблением, но наоборот, в какой-то степени это можно считать поддержкой и помощью. Только в обсуждении недостатков можно найти приемлемые решения, которые будут отвечать общим интересам.
Никто кроме председателя Совета не может прерывать выступающего и комментировать его выступление. Только председатель может указывать выступающему на нарушения каких-либо норм или процедур. Только председатель может исключить выступление из повестки дня, если были какие-либо факты нарушения регламента Совета.
При выработке общего мнения и рекомендаций голосование может проводиться как путем поднятия рук, так и любым другим способом по усмотрению председателя. Если результат голосования не ясен, то каждого члена Совета спрашивают его мнение поименно.
После подсчета голосов председатель Совета объявляет результаты и содержание принятого решения. После того как решение принято, оно не подлежит дальнейшему обсуждению. Затем объявляется окончание заседания и назначается дата и время начала работы следующего заседания.
Генеральный секретариат обязуется вести протоколы каждого заседания, регистрируя в нем все процедуры, темы выступлений, прения и все, что считает необходимым. В течение двух недель с даты заседания секретариат распространяет среди членов Совета отпечатанные копии протокола и предоставляет копию председателю для ратификации. После этого невозможно вносить никакие исправления в протоколе. Генеральный секретарь и председатель подписывают протокол, и он передается в архив.
В статьях 48-52 регламента Совета определяются права и обязанности членов Совета, правила назначения или избрания председателя, его заместителей, генерального секретаря. Никакая процедура не может быть проведена в отношении членов Совета, и никакие меры не могут быть приняты по отношению к ним без непосредственного участия председателя Совета. В 49-ой статье регламента говорится, что в обязанности членов Совета входит присутствие на заседаниях и участие в работе комитетов. Если по каким-либо причинам член Совета не может присутствовать на заседании, то он должен написать объяснительную записку на имя председателя или одного из его заместителей. Если по какой-либо причине член Совета покидает заседание, то он должен сначала получить разрешение.
Член Совета обязан также соблюдать регламент Совета и других государственных структур, членом которых он является.
Объем обязанностей членов Совета уже, по сравнению с объемом прав и обязанностей членов парламента в других странах. Обязанности членов Совета ограничиваются соблюдением регламента Совета. Полномочия членов Совета также ограничены. Совет является сугубо совещательным органом, который не может обсуждать недостатки существующих законов, экономические и социальные планы правительства.
Что касается бюджета Совета, то он является независимым от общегосударственного. Ежегодно техническое бюро разрабатывает бюджет и его статьи и представляет его Совету на утверждение, затем — на подпись султану. Техническое бюро следит за счетами Совета и определяет порядок расходования бюджетных средств. Никакое другое лицо не имеет права контролировать финансы Совета. Однако председатель Совета может воспользоваться помощью государственной аудиторской палаты, как она называлась раньше, поскольку именно этой организации Совет должен предоставить отчет о выполнении бюджета. Сейчас этот орган носит название высшего комитета по надзору за государственными финансовыми средствами.
На первом этапе его существования Совета Шуры в 1991-1994 годах было избрано 59 членов Совета, не считая председателя. Имена избранных на местах кандидатов сообщались заместителю премьер-министра, а затем султану, который избирал из них представителей.
В период второго созыва 1994-1997 годов, который начался в ноябре, число депутатов было увеличено до 76, не считая председателя. Соответствующие изменения были внесены в порядок избрания. Каждый вилайет, население которого достигало или превышало 30 тысяч, получал право выдвигать четырех кандидатов, половину из которых султан назначал представителями в Совет по своему усмотрению независимо от количества набранных голосов. Впервые в выборах в качестве кандидатов принимали участие женщины, две из них были избраны членами Совета от вилайета Маскат.
Совет Шура был и остается каркасом внутренней политики государства со времени зарождения ислама. Однако изменение условий жизни потребовало некоторых изменений в системе управления. «Если раньше члены совета пользовались безграничной властью, то условия современной жизни с изменившимся мышлением и открытостью по отношению к другим культурам и странам, изменения, которые пережило оманское общество, потребовали изменения условий деятельности Совета Шуры, его адаптации к требованиям современной жизни».
ГЛАВА 3. ПРАВОВОЙ СТАТУС СОВЕТА ОМАНА.
6 ноября 1996 года султан Омана Кабус бин Сайд издал Указ № 101/1996 об Основном законе государства. Статья 1 Основного закона Султаната Оман провозглашает его арабским исламским независимым суверенным государством. Статьей 5 устанавливается наследственно монархическая форма правления в Султанате Оман.
Статья 6 Основного закона реализует принцип шуры в государственном управлении — утверждение лица, становящегося султаном Омана, происходит либо на Совете Правящей Семьи, либо на Совете обороны. Легитимация власти султана также происходит в соответствии с принципом шуры — так, согласно статье 7 Основного закона Омана прежде чем приступить к осуществлению своих полномочий, султан Омана приносит присягу на совместном заседании Совета Омана и Совета обороны Омана.
Внутренняя политика султаната Оман стала более эффективной в связи с учреждением Совета Омана Основным законом Омана. Этот орган воплотил в себе идею сотрудничества правительства и народа в политической сфере.
Совет Омана, состоящий из Консультативного Совета (Совета Шура) и Государственного Совета, получил свое конституционное закрепление в статье 58 Основного закона Омана. Регулирование компетенции, срока полномочий, времени проведения сессий и установление регламента каждой из составных частей Совета Омана находит свое отражение в специально принимаемых законах Омана. Закон должен был также определить число членов Совета Шура и Государственного Совета, обязательные условия, которым должны отвечать члены совета Омана, способы их избрания или назначения, основания для лишения их полномочий и иные организационные стороны деятельности Совета Омана. В соотношении с положениями, закрепленными в статье 2 и в статье 79 Основного закона Омана, нормы о законах, детально определяющих правовой статус Совета Омана, предполагают соответствие положений, сформулированных в этих законах, нормам Основного закона Омана, а в первую очередь, — принципам политики государства, изложенным в статьях 10, 11, 12, 13 и 14 Основного закона и исламскому шариату, который является основой законодательства Омана.
Указ султана № 86\97 об учреждении Совета Омана, принятый в 1997 году, был издан в соответствии с Основным законом Омана. Целью издания Указа № 86/97 была провозглашена необходимость учесть мнение широких масс населения и использовать опыт подданных страны на общее благо и для развития страны. Следует отметить, что при регулировании правового статуса Совета Омана законодатель Омана воспользовался положительным опытом Совета Шуры, закрепленным в Указе султана № 94\91 об учреждении Совета Шуры, Регламенте Совета Шуры, утвержденном Указом султана № 97\91, Указе султана № 98\91 об определении вознаграждений и компенсации председателю Совета Шуры и членам Совета. Нормы этих правовых актов были использованы при регламентации правового положения нового органа государственной власти.
В принятых впоследствии нормативных правовых актах были определены функции Совета Омана и составляющих его Государственного Совета и Совета Шуры, продолжительность и порядок их работы, время сессий. Было определено число членов Совета и требования, предъявляемые к ним, процедура их избрания, их обязанности и другие организационные вопросы.
Совет Омана должен выражать мнения всех оманских граждан. Он является единственным инструментом, с помощью которого граждане могут участвовать в управлении страной, особенно в принятии решений. «Наличие двух составных частей Совета Омана означает широкое участие образованных людей в управлении государством и развитие страны во всех областях жизни».
Согласно статье 2 указа о формировании Совета от 17.12.1997, в начале каждого созыва султан открывает Совет Омана и проходит совместное заседание Совета и правительства для обсуждения определенных вопросов. Также с целью координации деятельности Совета и правительства два раза в год проходят совместные заседания, в одном из которых участвуют председатель и члены Государственного Совета, а в другом — председатель и члены Шуры.
Совет министров может сформировать совместный комитет с одним из Советов, который будет координировать действия сторон во благо общих интересов. Такие комитеты формируются обычно, когда султан направляет в правительство запросы, чтобы узнать о возможности реализации того или иного проекта или о способах наиболее эффективного решения проблемы.
Султан вправе присутствовать на совместных заседаниях Государственного Совета и Совета Шуры. Список рассматриваемых в Советах вопросов, то есть повестка дня, утверждается султаном лично. При этом никакие иные вопросы, кроме утвержденных султаном, не подлежат рассмотрению. Султану принадлежит прерогатива определения полномочий членов обоих Советов.
Все члены Советов обязаны присутствовать на открытии работы Советов, а также на их совместных заседаниях. Заседания Советов созываются по воле султана. Все члены Советов также обязаны присутствовать на совместных заседаниях Совета Омана и Военного Совета, статус которого закреплен в статье 2 Конституции Омана. Ни один член Совета не вправе уклониться от присутствия на заседаниях без уважительной причины, под которой понимаются обстоятельства, наступления которых не зависит от его воли.
Члены Советов принимают решения по вопросам, направляемым в Советы султаном, большинством голосов от общего числа присутствующих, не считая голоса председателя. Голос председателя учитывается и является решающим при равном распределении голосов «за» и «против». Работа обоих Советов осуществляется на основании их регламентов, которые создаются для каждого из Советов и утверждаются специальным указом султана.
Главы советов присягают его величеству султану перед вступлением в должность и произносят следующую клятву: «Клянусь великим Аллахом в верности моему султану и моей стране, клянусь, что я буду уважать государственный строй страны и существующие законы, буду охранять благополучие страны и традиционные оманские ценности при работе в Совете и его комитетах, честно исполняя свой долг». Рядовые члены советов присягают перед всем советом, в котором они работают.
В состав каждого из Советов входит генеральный секретариат, состоящий из генерального секретаря, его помощников и нескольких чиновников. Генеральный секретарь назначается указом султана, и его должность приравнивается к должности заместителя премьер-министра.
Совет министров 2 раза в год проводит заседания, которые посещают глава и члены технических бюро советов с целью скоординировать работу всех сторон. Совет министров совместно с любым из советов может сформировать комитет, который будет координировать их работу и рассматривать вопросы, направляемые султаном правительству. Министерства, правительство и государственные организации сотрудничают с обоими Советами и предоставляют им всю необходимую информацию и документацию по вопросам, не выходящим за рамки их компетенции.
Председатель каждого совета представляет его величеству ежегодный доклад о результатах работы его совета. Главы советов обеспечиваются государством согласно указу султана.
Члены Советов не имеют право организовываться в блоки. Членам Советов не разрешается совмещать должность члена Совета с другими должностями.
3.1. Правовой статус Совета Шуры.
Летом 1997 года была обнародована программа проведения выдвижения кандидатур членов Совета Шуры третьего созыва (1998-2000 г.). В ней не использовался термин «выборы», и он был заменен на выражение «выставление кандидатур». Право на выдвижение кандидатур получили все граждане, участвующие в избирательных комитетах. Помимо этого, в законодательство о Совете Шуры были внесены следующие изменения:
1. Женщинам было предоставлено право выдвигать свою кандидатуру во всех вилайетах, а не только в шести.
2. Вилайеты Аль-Бурейми и Караят вошли в число тех вилайетов, которые имеют в Совете двух представителей.
3. Была введена новая процедура подсчета голосов под контролем независимой организации, не имеющей отношения к административному аппарату.
4. Были введены меры наказания за нарушения в процедуре выборов.
5. Законодательно было установлено требование о проведении выборов в один день во всех вилайетах страны. И этот день был объявлен нерабочим.
6. Впервые слажено была организована работа основных и не основных комитетов под руководством полномочного представителя министерства внутренних дел. Нововведения, о которых министерство внутренних дел заявило 22 апреля 2000 года и которые характеризовали выборы в Совет четвертого созыва (2001-2003 гг.), заключались в следующем:
 Было увеличено число избирателей до 175 тысяч человек (в том числе и женщин). Это число составляет 25% от общего числа избирателей, достигших совершеннолетия. Из них 114567 человек приняли участие в выборах и избрали 83 членов Совета из 540 предложенных кандидатов.
 На момент выборов в Совет четвертого созыва количество вилайетов, имеющий двух представителей в Совете, достигло 24. Это Маскат (6 вилайетов), Аль-Батына (8 вилайетов), Аль-Дахилийя (4 вилайета), Аль-Шаркийя (3 вилайета), Аль-Захира (2 вилайета), Дофар (1 вилайет). Другие же 35 вилайетов имеют по одному представителю в Совете. Такое количество лиц, имеющих право принимать участие в голосовании, означает участие более широких масс населения. По сравнению с третьим периодом число избирателей увеличилось втрое: в октябре 1997 года их число не превышало 51 тысячу человек.
 Количество женщин, участвующих в выборах, также увеличилось в 3 раза и составило 30% от общего числа избирателей Совета четвертого созыва. На выборах Совета третьего созыва число избирателей-женщин составило 10%.
Советы всех четырех созывов избирались посредством так называемых избирательных комитетов, что не вполне соответствует основам парламентаризма. «Племенная структура оманского общества играет отрицательную роль для развития демократии в Омане. Ее следствием может стать приход к власти недостойных людей или лишение возможности быть избранными других лиц, которые не имеют влияния в племени». Для того чтобы Шура стала полноценным законодательным органом, законодателям Омана, используя опыт других стран, необходимо издать специальный закон о выборах, в котором были бы определены права и обязанности избирателей и описаны условия успешного и правильного проведения выборов.
Несмотря на отсутствие такого закона, выборы пятого созыва (2004-2007 гг.), которые состоялись 4-го октября 2003-го года, существенно отличались от всех предыдущих выборов. В частности, была издана рабочая программа выборов. Во второй статье говорилось, что право голосования предоставляется всем гражданам, достигшим 21-летнего возраста: «Право голосования имеют все граждане Омана, достигшие 21 года, если они занесены в списки избирателей».
Это стало важным отличием выборов Совета пятого созыва. Кроме того, во всех вилайетах были организованы избирательные центры, которыми руководили избирательные комитеты. Кроме того, результаты голосования были подсчитаны компьютером, что исключает возможность фальсификации или сокрытия результатов голосования.
Были увеличены сроки работы Совета. Пятый Совет был созван уже на 4, а не на 3 года, была изменена вторая статья регламента Шуры указом султана № 74\2003 от 19.10.2003. Совет начинает работу после официального объявления результатов выборов до окончания сентября, который предшествует новому созыву.
Была закреплена передача Совету полномочий обсуждать государственный бюджет и направлять свои рекомендации Совету министров.
Число созывов Совета было увеличено до 8-ми в год вместо 4-х. Согласно измененной статье 6 регламента Совета указом султана № 74\2003 от 19.10.2003: «Государственный Совет и Совет Шуры должны созываться на заседания не менее 8 раз в год и, если в этом есть необходимость, то председатель может созвать Совет на внеочередные заседания».
Указ министра внутренних дел № 26\2003 о выборах в Совет Шуры урегулировал порядок выборов и условия реализации активного и пассивного избирательного права гражданами Омана при формировании Совета Шуры.
Генеральному комитету было поручено контролировать процесс выборов. Штаб комитета находился в канцелярии министерства внутренних дел. Активное избирательное право было предоставлено как мужчинам, так и женщинам. Каждый гражданин Омана получил право участвовать в избрании членов Совета Шуры. Условиями реализации активного избирательного права явились: возрастной ценз – 21 год; избиратель должен быть занесен в списки избирателей.
Было установлено, что право проголосовать может быть использовано избирателем только один раз в течение одних выборов. В выборах не могло участвовать доверенное или заменяющее избирателя лицо. Избиратель был лишен права голосовать в другом вилайете, поскольку он не мог значиться в списках иного вилайета, чем тот, к которому он приписан. Своеобразным цензом стало то, что военнообязанные и служащие в органах безопасности могли принять участие в выборах только через год по окончании срока их государственной службы. Кроме того, в качестве традиционных для избирательного законодательства цензов была закреплена невозможность участвовать в выборах граждан в случае их психической болезни и содержании в специализированной клинике; а также в случае задержания их за уголовное преступление, нарушение общественного порядка или совершения любого преступления, порочащего честь гражданина Омана.
В соответствии с разделом 3 Указа Генеральная канцелярия министерства внутренних дел была уполномочена подготавливать избирательные реестры для каждого вилайета и вносить в них имена избирателей и сведения о них. Было установлено, что в реестры заносятся имена уроженцев вилайета и лиц, проживающих в нем. В соответствии с указанными реестрами министерство внутренних дел было обязано подготавливать списки избирателей для каждого вилайета. Помимо регистрации в реестрах и списках избирателей для каждого избирателя подготавливалась специальная карточка, содержащая номер, полное имя избирателя, дату и место его рождения, номер загранпаспорта или внутреннего документа, удостоверяющего личность, местонахождение его избирательного участка и дату изготовления карты.
Раздел 4 Указа регулировал вопросы реализации пассивного избирательного права. Так, было установлено, что каждый гражданин Омана имеет право выдвинуть свою кандидатуру в Совет Шуры, если соблюдены следующие условия:
1. кандидат должен быть гражданином Омана по происхождению;
2. на момент выдвижения кандидату должно быть не менее 30 лет;
3. кандидат должен быть уроженцем или жителем вилайета, от которого он выдвигается;
4. кандидат должен обладать соответствующим культурным уровнем и иметь соответствующий опыт работы;
5. кандидат не может избираться в Совет Шуры более двух раз. Для реализации пассивного избирательного права также были установлены цензы. Так, ни при каких условиях в Совет Шуры не могли быть избраны лица:
 признанные банкротами;
 содержащиеся под арестом;
 с психическими расстройствами, содержащиеся в специализированных больницах;
 совершившие уголовные преступления, нарушившие общественный порядок или совершившие преступления, порочащие честь, если только решение суда не было отменено.
В соответствии с нормами статьи 12 Указа пассивного избирательного права были лишены военнослужащие и сотрудники органов безопасности до истечения 2 лет после окончания срока их государственной службы.
Раздел 4 Указа урегулировал процедуру выдвижения кандидатов в Совет Шуры. Так, прошение о выдвижении кандидатуры, оформленное согласно утвержденному образцу, подается под расписку министру самим кандидатом или его доверенным лицом в течение периода, установленного министерством. Полученные из министерства прошения от кандидатов изучаются избирательной комиссией и передаются в генеральный комитет на утверждение. Предварительные списки кандидатов объявляются в вилайете сразу после получения их губернатором. При этом была закреплена важнейшая демократическая норма — каждому гражданину Омана было предоставлено право выступить против избрания тех или иных лиц, занесенных в списки кандидатов в течение 5 дней после официального оглашения указанных списков. Однако было установлено, что протест должен был мотивироваться — так лицо, протестующее против кандидата, было обязано объяснить причины своего протеста и расписаться в своих словах.
Через неделю после окончания срока подачи протестов избирательный комитет был обязан вынести по ним решения. И если комитет удовлетворял протест, о таком решении податель протеста и соответствующий кандидат уведомлялись в письменной форме. На основании этих действий списки кандидатов могли корректироваться. При этом обо всех изменениях в списках уведомлялся Генеральный комитет. Если же избирательный комитет не удовлетворял протест, то он должен был предоставить подателю протеста соответствующие объяснения в письменной форме и указать на возможность подачи жалобы в Генеральный комитет.
Было установлено, что решения избирательного комитета по протестам объявляются в том же месте, где были оглашены предварительные списки кандидатов. При этом каждый гражданин получил право обжаловать решения местного избирательного комитета об удовлетворении или отклонении протеста в Генеральном комитете в течение 3-х дней после ознакомления с решением. Жалоба также должна была быть мотивирована — податель был обязан указать основания жалобы и расписаться под ней. Жалоба подавалась в местный избирательный комитет, чьи решения обжаловались. Он был обязан незамедлительно передать жалобу в Генеральный комитет на рассмотрение. Статья 19 Указа обязывала Генеральный комитет вынести решение по такой жалобе в течение 15 дней с даты ее получения. Указ установил, что решение генерального комитета считается окончательным, а после этого окончательные списки кандидатов рассылаются по вилайетам.
Раздел 5 Указа установил порядок формирования избирательных комитетов и перечислил их основные функции. Так, было установлено, что министр внутренних дел издает указ о формировании Генерального избирательного комитета под руководством заместителя министра и сотрудников министерства, назначенных постановлением министра.
На Генеральный комитет были возложены следующие задачи:
1. руководство и контроль за работой всех избирательных комитетов;
2. рассмотрение всех вопросов, исходящих от комитетов;
3. утверждение списков кандидатов и избирателей во всех вилайетах;
4. рассмотрение жалоб на решения избирательных комитетов и внесение поправок в списки;
5. принятие мер, облегчающих процесс голосования; рассмотрение исков, связанных с правильностью результатов голосования;
6. сообщение результатов выборов во всех вилайетах министру и их последующее оглашение.
Статья 22 Указа установила, что министр внутренних дел издает постановление об учреждении избирательных комитетов во всех вилайетах под руководством губернатора, одного из судей, заместителя губернатора и двух других членов, работающих в государственных структурах. При этом члены комитета должны быть не из того вилайета, к которому относится комитет.
На местный избирательный комитет были возложены следующие функции:
1. принятие необходимых мер для организации выборов в вилайете и непосредственное руководство всеми этапами выборов;
2. устранение временных проблем, возникающих в ходе голосования;
3. принятие протестов по спискам кандидатов, их рассмотрение и передача обжалований решений в генеральный комитет;
4. подача предварительных результатов выборов генеральному комитету сразу по окончании операции подсчета голосов;
5. подготовка протокола о ходе выборов в вилайете и передача оного в генеральный комитет.
Помимо местных избирательных комитетов в каждом вилайете создавались специфические структуры, обеспечивавшие контроль со стороны Генерального комитета за ходом выборов — дочерние комитеты. Так, в соответствии с нормами статьи 24 Указа председатель Генерального комитета выносит решение о формировании трех дочерних комитетов в каждом вилайете: организационного комитета; комитета по голосованию; комитета подсчета голосов.
Эти дочерние комитеты состоят из нескольких членов, число которых определяется Генеральным комитетом согласно плотности населения каждого вилайета. Руководство этими комитетами осуществляют члены избирательного комитета. Судья, являющийся членом местного избирательного комитета, должен возглавить комитет подсчета голосов. На дочерние комитеты были возложены следующие функции. Организационный комитет занимался подготовкой места проведения голосования; подтверждением личности избирателя; организацией входа и выхода голосующих; обеспечением правопорядка на местах и в залах голосования; подготовкой доклада о ходе выборов для избирательного комитета. Комитет по голосованию был обязан:
1. открыть урны для голосования в присутствии избирателей и кандидатов или лиц их замещающих, чтобы удостовериться в том, что в урнах нет никаких документов и посторонних бумаг, затем закрыть урны и составить протокол о проведенных действиях, который должны подписать глава комитета по голосованию и глава комитета подсчета голосов;
2. предоставить избирателям пронумерованные и проштампованные бюллетени;
3. проколоть карточку избирателя до того, как он отдаст свой голос тому или иному кандидату;
4. подписать бюллетени и поставить на них печать до того, как они будут использованы избирателями;
5. помочь неграмотным проголосовать: один из членов комитета должен в специально отведенной комнате заполнить бланк за избирателя с его слов, другой должен записать выбор избирателя еще раз, после этого бюллетень должен быть брошен в урну;
6. следить за тем, как избиратели опускают бюллетени в урны;
7. закрыть урны и поставить на них красную восковую печать, когда выборы завершатся;
8. подготовить протокол о ходе выборов, включив в него число использованных, неиспользованных и испорченных бюллетеней, и передать его избирательному комитету.
Комитет по подсчету голосов был обязан:
1. вскрыть урны для голосования в присутствии членов избирательного комитета и кандидатов или их доверенных лиц и подготовить соответствующий протокол;
2. подсчитать голоса избирателей (при этом члены комитета должны работать по двое), занести результаты в ведомость, сделать ее копию. Ведомость и ее копию подписывают председатель комитета и один из его членов;
3. утвердить бюллетень для голосования;
4. подтвердить подлинность бюллетеня;
5. подсчитать голоса, отданные каждому из кандидатов, и разложить их по отдельным папкам;
6. детально заполнить протокол и внести в него каждый шаг работы комитета и замечания, передать протокол избирательной комиссии.
Раздел 6 Указа установил порядок голосования и объявления результатов выборов. Голосование проходит в один день во всех вилайетах султаната. Однако министр внутренних дел вправе назначить определенный день голосования для определенного вилайета, если того требуют безопасность и общественные интересы. Голосование проходит в назначенный день с 7 часов утра до 7 часов вечера. Глава комитета может продлить время голосования до 9 часов, если того требуют обстоятельства. Голосование проходит в отведенных для этого местах и по утвержденным бюллетеням.
По специальному распоряжению министра во всех или нескольких вилайетах голосование и подсчет голосов могут производиться при помощи технических средств. Урны для голосования должны быть определенного типа, одобренного министром внутренних дел. У каждой урны должно быть два замка и только одно отверстие, предназначенное строго для избирательных бюллетеней. Один из ключей должен храниться у председателя комитета по подсчету голосов, а другой — у председателя комитета по голосованию. На Комитет по подсчету голосов была возложена обязанность определять действительность бюллетеней.
Указ установил, что бюллетень считается недействительным в следующих случаях:
1. если на нем нет печати или подписи одного из членов комитета по голосованию;
2. если в нем отмечен кандидат, исключенный из списков;
3. если в нем отмечено более одного кандидата;
4. если затруднительно разобрать имя кандидата;
5. если на бюллетене отмечено имя проголосовавшего.
После завершения подсчета голосов победившим на выборах объявляется кандидат, набравший большее количество голосов, и кандидат, следующий за ним, если от вилайета избирается два представителя. Если количество голосов распределяется равным образом, то комитет в присутствии соответствующих кандидатов проводит жеребьевку. Эти действия заносятся в протокол, который подписывается всеми присутствующими и членами избирательного комитета.
Избирательные комитеты сообщают результаты выборов генеральному комитету по окончании подсчета голосов. К двенадцати часам следующего за голосованием дня подготавливается протокол и отсылается со всеми решениями и приложениями в Генеральный комитет. Любой из кандидатов имеет право обжаловать результаты выборов в Генеральном комитете в течение 5 дней после их объявления. Жалоба кандидата на результаты выборов должна содержать причины, на которых она основывается. Генеральный комитет рассматривает жалобу, и его решение, принятое по жалобе, считается окончательным и после утверждения его министром внутренних дел не подлежит дальнейшему обжалованию.
Генеральный комитет сообщает о результатах выборов министру внутренних дел и подготавливает официальное заявление о результатах выборов с перечислением имен избранных членов Совета Шуры.
Раздел 7 Указа содержит перечень правонарушений, посягающих на установленный порядок проведения выборов, и санкции за их совершение. Так, лицо задерживается на срок не более чем 6 месяцев или на него налагается штраф в размере не менее 1000 и не более 3000 оманских реалов, или наказывается обоими способами, если оно:
1. присвоило чужие документы с целью проголосовать на выборах не один раз;
2. нарушило порядок в зале с целью повлиять на исход голосования или помешать ответственным лицам исполнять свой долг;
3. внесло на территорию избирательного участка огнестрельное оружие;
4. захватило урны для голосования до или после подсчета голосов или попыталось сделать это;
5. совершило любое действие, целью которого было повлиять на исход голосования.
Статья 37 Указа устанавливает срок давности за совершение указанных правонарушений. Так, они не преследуются по закону по прошествии 6 месяцев после официального объявления результатов выборов.
Члены Совета не могут совмещать работу в Совете с другими видами деятельности, после того как издан указ об их вступлении в должность. Член Совета пользуется депутатской неприкосновенностью. Члены Совета обладают свободой мнения при условии соблюдения законов и внутреннего устава Совета. К члену Совета не могут быть применены никакие уголовные меры, только при условии получения соответствующего разрешения от Совета или председателя Совета, и только между сессиями.
Согласно статье 3 регламента Совета Шуры, председатель и каждый член Совета приносят присягу. При присяге председатель Совета Шуры произносит перед султаном следующие слова: «Клянусь Великим Аллахом, что я до конца останусь верным своему султану и своей стране, клянусь, что я буду уважать существующий строй и законы, я буду охранять благополучие страны и традиционные оманские ценности, клянусь, что я буду добросовестно исполнять свои должностные обязанности».
Члены Совета произносят ту же клятву перед председателем, прежде чем приступить к своим обязанностям.
Члены Совета лишаются своих полномочий по истечении срока работы Совета, в связи со смертью и по следующим причинам:
1) если член Совета перестает соответствовать требованиям, предъявляемым к членам Совета в указе об учреждении Совета;
2) если член Совета перестает пользоваться доверием или совершил какое-либо должностное правонарушение.
В этом случае Совет начинает процедуру лишения членства и подготавливает соответствующие документы для султана, который издает окончательный приказ. И если по каким-то причинам освобождается место в Совете до окончания срока его работы, то на свободное место избирается новый член, и для этого выходит специальный указ султана.
Структурно Совет Шуры состоит из председателя Совета; технического бюро; комитетов; генерального секретариата.
Председатель Совета назначается указом султана в начале работы каждого Совета. Отметим, что более демократично было бы, чтобы члены избранного Совета сами выбирали председателя путем тайного голосования на первом же заседании, которое должен вести старейший член Совета или тот, с чьей кандидатурой будут согласны все присутствующие.
Полномочия председателя Совета Шуры определены в статьях 8-10 регламента и в указе об учреждении Совета. Председатель руководит работой Совета и осуществляет контроль за соблюдением законности всех действий и соответствия их внутреннему уставу, а также за исполнением государственного бюджета и предоставление отчета техническому бюро. Ему принадлежит право осуществлять руководство генеральным секретариатом, а также всеми техническими, административными и финансовыми делами Совета.
Председатель открывает и закрывает заседания и осуществляет контроль за ходом обсуждений. Он вправе созвать любой из комитетов Совета для обсуждения важного и неотложного вопроса, ему же принадлежит право избрания членов и руководителей комитетов.
Председатель осуществляет контакты с министерствами и передает запросы членов Совета и приглашения представителей министерств для выступлений и обсуждений в Совет. Председатель подписывает протоколы заседаний после одобрения их Советом (при подготовке и редактировании он должен Советоваться с генеральным секретарем). Также председатель Совета Шуры осуществляет передачу законопроектов министров специализированным комитетам.
Техническое бюро организует заседания и работу всего Совета, а также проведение обсуждений. Техническое бюро Совета Шуры в султанате Оман состоит из директора, двух его избираемых заместителей и пяти других членов Совета, которые избираются большинством голосов присутствующих на первом заседании. Работа избранного технического бюро продолжается до истечения срока работы Совета.
Статьи 16-25 регламента устанавливают функции Технического бюро: «Техническое бюро разрабатывает, координирует и контролирует работу Совета и его комитетов». Техническое бюро также осуществляет работу всего Совета в перерывах между заседаниями. Также техническое бюро самостоятельно может поручить любому из комитетов изучить какую-либо проблему и предоставить Совету отчет. У бюро есть право не предоставлять отчет Совету. Прежде чем предъявить проект бюджета Совету, председатель представляет его техническому бюро на утверждение. Бюро выбирает делегатов, представляющих государство как внутри, так и за рубежом. Техническое бюро получает непосредственно от граждан обращения, рассматривает их и передает Совету или соответствующим комитетам. Техническое бюро поручает генеральному секретариату отвечать на обращение граждан.
Кроме того, техническое бюро решает в оперативном порядке административные и финансовые вопросы. На очередные и внеочередные заседания Технического бюро приглашается председатель. Заседание считается состоявшимися, если на нем присутствует не менее пяти членов Совета, в том числе председатель или один из его заместителей. Решения принимаются простым большинством голосов. Эти заседания проходят при закрытых дверях, на них никто не может присутствовать, кроме членов бюро, генерального секретаря и специально приглашенных лиц. Генеральный секретарь ведет протоколы заседаний, которые принимает председатель. Если один из членов бюро отсутствует по какой-либо причине, то Совет выбирает одного из присутствующих по рекомендации бюро.
Совет не обсуждает какую-либо проблему без предварительного изучения. Для этого специально формируются комитеты из членов Совета, имеющих опыт работы в соответствующих областях. Комитеты облегчают работу Совета и предоставляют ему необходимую информацию. Они также помогают Совету следить за работой министров.
Председатель комитета передает законопроекты экономической и социальной направленности комитетам, которые предлагает правительство, для изучения. Комитеты, в свою очередь, должны подготовить доклад по этому вопросу и предоставить его Совету. При этом Совет не обязан рассматривать вопрос в отсутствие доклада специализированного комитета.
В Совете Шуры Омана создаются постоянные комитеты, которые рассматривают все вопросы, которые поступают из правительства, или вопросы, рассмотрения которых требует председатель Совета. Помимо них в Совете существуют временные комитеты, которые формируются для выполнения какой-либо возникшей определенной узкоспециальной задачи, после выполнения которой они расформировываются. Число и характер комитетов различны в разных арабских государствах и зависят от политической и экономической ситуации. Число комитетов в султанате Оман зафиксировано в регламенте Совета. В статье 26 указаны следующие действующие комитеты Совета:
1. комитет по юридическим вопросам;
2. комитет по экономическим вопросам;
3. комитет по социальным вопросам и вопросам здравоохранения;
4. комитет по вопросам воспитания, образования и культуре;
5. комитет по вопросам обслуживания населения.
В начале первой сессии Совета техническое бюро оглашает рекомендации относительно количества членов каждого комитета. После формирования комитета абсолютным большинством голосов среди его членов избирается председатель и его заместитель. Комитет собирается по требованию его председателя или заместителя. Работа комитета проходит при закрытых дверях. Комитет имеет кворум, если на его заседании присутствует не менее двух третей от общего числа его членов. Решения принимаются большинством голосов присутствующих.
Комитет по юридическим вопросам рассматривает законопроекты, поступающие от правительства, и предлагает внести необходимые на его взгляд исправления в уже существующие законы. Комитет по экономическим вопросам изучает пятилетний план экономического развития, поступающий от правительства, а также вопросы внутренней торговли, экспорта и импорта, а также вопросы рыболовства и сельского хозяйства, вопросы, связанные с бизнесом и промышленным производством, и вырабатывает рекомендации по всем экономическим проблемам. Комитет по социальным вопросам и вопросам здравоохранения разрабатывает рекомендации по данным вопросам и составляет план развития в этой области, отвечающий потребностям населения. Комитет по вопросам воспитания, образования и культуры специализируется в вопросах, связанных с обучением и образованием, заботится об улучшении положения выпускников университетов, о стажировании, об улучшении культурного уровня населения, учреждении различных клубов научной и культурной направленности. Комитет по вопросам обслуживания населения касается вопросов детства и материнства, иных вопросов, связанных со сферой обслуживания на местах.
Согласно статье 29 регламента Совета, в начале срока работы Совета комитеты определяют свои полномочия и первоочередность рассматриваемых вопросов и подготавливают соответствующее заявление председателю Совета. Каждый комитет рассматривает только те вопросы, в которых он специализируется согласно указу о его учреждении. Таким образом, дублирование полномочий комитетов невозможно. Каждый комитет предоставляет Совету только один доклад, в соответствии с нормами статьи 30 регламента Совета. Совет определяет, какой комитет будет рассматривать тот или иной вопрос.
Регламент Совета позволяет создавать совместные комитеты и передавать им на рассмотрение наиболее сложные вопросы, решение которых требует участия специалистов из различных комитетов. Глава комитета, которому первоначально было поручено решение сложного вопроса, возглавляет работу совместного комитета.
При получении законопроекта комитет вправе его исправлять, вносить свои предложения или исключать какие-либо его положения. Когда комитет исключает что-либо из законопроекта или вносит в него новые положения, прежде чем предоставить законопроект Совету, должна быть проведена консультация с комитетом по юридическим вопросам, чтобы вносимые изменения оставались в рамках законности. В Совете сначала обсуждаются внесенные исправления, а потом весь проект по статьям. Комитеты наделены правом обращаться в соответствующие министерства за разъяснениями и необходимой информацией. Комитеты могут также потребовать документы, касающиеся изучаемого вопроса.
Генеральный секретариат представляет собой административный и технический аппарат Совета, который организует работу различных структур Совета, следит за исполнением решений Совета и управляет финансами. Генеральный секретариат возглавляет генеральный секретарь, который наделен полномочиями представителя министерства. У генерального секретаря есть несколько заместителей, ему также помогают чиновники административного аппарата. В статье 49 регламента Совета определены полномочия генерального секретаря, которые заключаются в руководстве всеми ведомствами и отделениями секретариата и в распределении обязанностей между ними. Генеральный секретарь принимает результаты работы и является лицом, ответственным за работу секретариата перед председателем Совета. Генеральный секретариат присутствует на всех заседаниях Совета, технического бюро и комитетов. Он подготавливает и обнародует, согласно указаниям председателя Совета, все постановления, ведет протоколы всех заседаний и следит за исполнением решений Совета.
Совет Шуры Омана наделен следующими полномочиями:
1. рассмотрение законопроектов в экономической и социальных сферах, которые подготавливаются соответствующими министерствами, прежде чем они будут изданы;
2. внесение предложений по улучшению уже существующих законов;
3. оценка общего курса правительства;
4. участие в разработке планов экономического и социального развития;
5. разъяснение населению целей и приоритетов политического и экономического курса страны, а также поддержание контакта с ним, чтобы узнать нужды и желания народа и тем самым связать население непосредственно с правительством.
6. участие в программах по охране окружающей среды и защиты ее от загрязнения;
7. рассмотрение вопросов, связанных с инфраструктурой и сферой обслуживания, а также внесение предложений по их улучшению;
8. рассмотрение проблем экономического характера и разработка планов по их разрешению;
9. рассмотрение других вопросов, которые ставит перед Советом султан.
Кроме того, согласно статьям 77 и 78 регламента Совета, члены Совета имеют право направлять правительству свои вопросы и обсуждать на заседаниях любые темы общего характера.
Участие Совета Шуры в правотворчестве выражается в том, что, согласно статье 51, председатель Совета передает специализированным комитетам законопроекты правительства для рассмотрения и последующего доклада перед Советом. Комитеты имеют право вносить необходимые, по их мнению, поправки в статьи законов. Совет рассматривает внесенные поправки и затем каждую из статей закона согласно 52 и 53 статьям регламента.
Совет возвращает проект правительству, полностью соглашаясь с ним или принимая поправки. Если правительство соглашается с поправками Совета, оно делает необходимые исправления и предоставляет законопроект на подпись султану, который, в свою очередь, может согласиться или не согласиться с ним. Если правительство не соглашается с предложенными поправками, оно предоставляет султану соответствующие объяснения, и султан может в этом случае согласиться либо с правительством, либо с Советом.
Полномочный представитель правительства может присутствовать на заседаниях Совета и специализированных комитетов по своему собственному желанию или основываясь на приглашении Совета, чтобы принять участие в обсуждении и найти решение, удовлетворяющие обе стороны. Также комитеты могут изучать любые действующие законы по своему усмотрению или по требованию технического бюро и предлагать поправки к ним. И если какой-либо комитет усмотрел необходимость внесения поправки, то он направляет запрос в техническое бюро, которое, в свою очередь, передает его комитету по законодательству. Комитет по законодательству должен рассмотреть предложенные поправки. Оба комитета согласно 55, 56 и 57 статьям регламента могут проводить совместные заседания. Когда Комитет по законодательству заканчивает рассмотрение проекта, он представляет его техническому бюро с соответствующими исправлениями. Техническое бюро вносит его в повестку дня согласно статьям 58 и 59 регламента.
В соответствии с нормами статей 60-66 регламента Совет рассматривает финансовые вопросы и экономические планы. Законодатель обязан предоставить пятилетний план развития Совету на рассмотрение. И прежде чем предоставить проект Совету на рассмотрение, его изучает комитет по экономическим вопросам, при этом согласно статье 62 в рассмотрении участвуют главы всех комитетов.
По окончании рассмотрения проекта комитет по экономическим вопросам передает Совету общий доклад. В течение трех дней после заседания, на котором рассматривается доклад, члены Совета имеют право в письменной форме передать свои замечания и предложения. Комитет учитывает их и подготавливает новый доклад (статьи 63 и 64 регламента). Затем Совет обсуждает план пятилетнего развития, и если на заседании присутствует представитель министерства, он может выступить и прокомментировать некоторые вопросы. Затем Совет обсуждает проект с учетом всех замечаний.
Когда члены Совета заканчивают обсуждение, председатель Совета прилагает к докладу комитета все сделанные замечания, результаты голосования и объявляет результаты Совету министров. Если мнения обоих Советов (Совета Шуры и Совета министров) совпадают, то проект подают на утверждение султану. Если Совет министров не соглашается с поправками Совета, то он предоставляет султану объяснения. При этом султан может согласиться с любой из сторон.
Также в полномочия Совета, после некоторых изменений, касающихся правил работы Государственного Совета и Совета Шуры, внесенных согласно указом султана № 74\2003 от 19.10.2003, было включено право обсуждать государственный бюджет. Были внесены изменения в статью 29, в которой было закреплено, что Совет дает кабинету министров рекомендации относительно планов экономического развития и государственного бюджета, которые правительство представляет на рассмотрение Совету до окончательного их принятия. Это нововведение будет реализовано в работе Совета в 2004-2007 годах.
«Наиболее важным из всех полномочий Совета Шуры Омана является право выражать мнение по поводу общеполитического курса правительства и право вносить свои предложения. Совет может изучать состояние дел в сфере обслуживания и инфраструктуре, вносить свои предложения по их улучшению». Также Совет рассматривает проблемы экономического характера и пути их преодоления. Совет Шуры не является законодательным советом, поскольку ни в указе об его учреждении, ни в его регламенте ничего не сказано о полномочиях законотворчества. Однако за время своей работы Совет не раз вносил предложения законопроектов в некоторых сферах. Можно сказать, что Совет присвоил себе такого рода полномочия с молчаливого согласия султана. Совет все же играет огромную роль в законодательной деятельности в Омане.
Функции Совета Шуры Омана можно разделить на законосовещательные и контролирующие. Реализуя законосовещательную функцию, Совет обсуждает законы, направляемые из правительства или от султана, изучает их и дает свои рекомендации. Регламент Совета позволяет ему обсуждать действующие законы, находящиеся в рамках его полномочий, и выступать с законотворческой инициативой. Реализуя контролирующую функцию, Совет в общем виде изучает планы пятилетнего развития, направляемые в него правительством, и делает по ним доклад. Также Совет вправе потребовать обсудить вопросы, находящиеся в его компетенции, и выразить свои пожелания, задать вопросы, связанные с социальной и коммунальной сферами и путями их развития.
Практика деятельности Совета содержит примеры реализации его инициатив о внесении поправок в действующие законы страны. Так, рассмотрев социально-экономические законы страны, Совет выступил с предложением внести поправки в следующие законы: закон о цензуре художественных произведений; закон о торговых агентствах; закон о социальном страховании; закон о частных школах; закон о правилах дорожного движения; закон о судебных исках и обжалованиях.
В регламенте Совета Шуры отсутствуют положения о его полномочиях по внесению новых законопроектов. Однако Совет положил начало такой традиции и предложил правительству новые законопроекты в форме докладов по следующим вопросам: доклад комитета по вопросам культуры, образования и воспитания относительно перспектив в области культуры и педагогики, а также воспитания детей, который включил новые законопроекты в этой сфере; доклад о правилах приема в заведения среднего и высшего образования, а также о повышении квалификации по строительным и техническим специальностям, включивший предложение издать ряд законов в сфере высшего образования; доклад комитета по социальным вопросами и вопросам здравоохранения относительно защиты утверждение в качестве законопроекта. К настоящему моменту Совет рекомендовал к принятию следующие проекты законов: об охране и защите ребенка; о правилах принятия в университеты; об охране здоровья инвалидов и закон о недееспособности.
Совет Шуры создал ряд очень важных прецедентов по рассмотрению действующих законов, связанных с вопросами, вынесенными на обсуждение и по внесению предложений по их совершенствованию. Примером может служить ряд законов, связанных со школьным образованием, а также поправки к некоторым социальным, финансовым, экономическим законам и проект закона о безопасности.
«Число вопросов, рассматриваемых Советом Шуры, велико, а сроки его работы непропорционально малы. Вопросы Совета Шуры к правительству не включаются в ежегодные выступления министров социальной сферы, поскольку они поступают поздно, или затрагивают вопросы вне их компетенции, поскольку чаще всего они касаются целей деятельности правительства или различных противоречий в его деятельности». Очевидно, что такая ситуация снижает эффективность работы Совета Шуры.
Однако позитивным является то, что уже через некоторое время после своего учреждения Совет Шуры добился того, чтобы обсуждению подлежали ежегодные выступления министров в Совете. Так, были проведены обсуждения выступлений министра торговли и промышленности, с министра связи по поводу повышения тарифов на телефонные переговоры и по поводу отпуска для работающей беременной женщины. Подобные выступления вызвали большой интерес у граждан в связи с важностью затрагиваемых в них вопросов и их значимостью для настоящего и будущего страны. В ходе таких обсуждений затрагивались проблемы притока рабочей силы, проблемы образования, планы экономического развития, политика расходования бюджетных средств и другие социальные вопросы, такие как жилье, вода, электричество и здравоохранение.
К примеру, Совет поднял тему притока рабочей силы после того, как он составил более 480 тысяч человек в 1997 году, подчеркивая, что эти цифры не соответствуют имеющимся социальным и экономическим возможностям страны, даже с учетом экономического развития, в то время, когда многие оманские граждане страдают от безработицы.
Совет осудил стремление правительства сократить количество госслужащих Омана, так, чтобы в среднем их количество составляло 30 чиновников на тысячу жителей. Это означало, что число чиновников следует сократить до 40 тысяч. Совет посчитал, что такие насильственные отставки приведут к социально-экономическим проблемам. Совет считал необходимым провести подробное исследование вопроса, прежде чем принимать такие радикальные меры. Открытие курсов повышения квалификации и переквалификации по инициативе правительства не смогло решить проблемы безработицы. Совет потребовал принять срочные меры, чтобы занять всех желающих, поскольку данная проблема вызывает серьезную обеспокоенность граждан. По инициативе султана Кабуса бин Сайда было проведено совместное заседание: члены совета министров и Совета Шуры обсудили этот вопрос.
Также Совет поднял вопрос о планах экономического развития, уровня жизни в стране и политике расходования национального бюджета, после того как опубликованное исследование «Взгляд на экономику Омана 2002 г.» вызвал горячие споры. Этот вопрос в настоящее время представляет большую важность для страны в связи с уменьшением потока нефтедолларов, которые являются основной статьей национального дохода. В своем заявлении правительство указало на то, что получаемого дохода недостаточно для формирования бюджета и необходимо, чтобы это бремя в какой-то мере взяли на себя граждане страны.
Совет поднял и другие проблемы, среди которых текущие гражданские расходы, которые достигли уровня 1991-1994 годов и составили 3520 миллионов оманских реалов, в то время как расходы на безопасность страны и оборону достигли 2938 миллионов оманских реалов. Это самый большой показатель в мире, и он в 3 раза больше расходов на образование и в 7 раз превышает расходы на здравоохранение. Кроме того, в бюджете страны имеется дефицит, покрываемый из резервного фонда, а также с помощью внешнего и внутреннего долга. В некоторых сферах деньги экономились, в некоторых тратились сверх меры, а политика диверсификации доходов потерпела неудачу, несмотря на приверженность правительства принципу свободной экономики, которая держится на частном секторе. План развития также потерпел неудачу, поскольку основным стимулом для активной экономики по-прежнему остаются нефтедоллары, поток которых постепенно иссякает.
Критика Совета Шуры в адрес правительства была очень жесткой, особенно относительно заявления правительства о росте доходов с налогов. По мнению Совета, эта ноша ложится тяжелым грузом на обычных граждан.
Совет заявил, что он, как государственная уполномоченная структура, не участвует в разработке экономических планов, и ему представляют только общий, не детализированный план, поэтому Совет не имеет возможности сформировать свое мнение относительно предложенной правительством политики. Члены Совета подчеркивают, что эффективный способ участия Совета в экономической политике — это передача проектов ему на рассмотрение до их утверждения.
Большое внимание Совета привлекло также общее и высшее образование. Совет указал на ежегодную необходимость увеличивать число выпускников средней общей школы, которые могут поступить в колледж и университет. Также была затронута проблема налогообложения учащихся средней общей школы, которое было предложено правительством и которое члены Совета решительно отвергли, и выдвинули в ответ лозунг «Да — бесплатному образованию, нет — налогам!». Султан Кабус бин Сайд также выступил против этого предложения и поддержал позицию Совета.
Кроме того, в Совете обсуждался вопрос налогообложения пациентов государственных больниц и необходимость улучшения качества медицинских услуг.
Очевидно, что Совет поднимает на обсуждение важные вопросы и вносит свой вклад в управление страной. Однако Совет собирается не более чем на 10 дней в каждый созыв и может обсуждать только те немногочисленные вопросы, которые заранее исследовали его комитеты и внесли их в повестку дня.
Рассматривая вышеперечисленные полномочия Совета и обращаясь к указу об его учреждении, можно сделать вывод о том, что роль Совета ограничивается только помощью правительству в решении некоторых вопросов. Совет изучает эти вопросы и предоставляет свои рекомендации султану. Эти рекомендации, как мы уже сказали, не имеют никакой юридической силы. Таким образом, Совет обладает только совещательными функциями и не может навязывать правительству своего мнения.
По нашему мнению, в полномочия Совета необходимо включить законотворчество, изучение и утверждение законов, исправление уже действующих законов и контроль за их исполнением, более активное и эффективное участие в разработке пятилетнего плана, утверждение и контроль за их исполнением. Также необходимо, чтобы Совет принимал непосредственное участие в обсуждении и утверждении государственного бюджета. Необходимо также закрепить обязанность правительство отчитываться перед Советом и докладывать ему о результатах своей работы.

3.2. Правовой статус Государственного Совета.
Государственный Совет Омана был основан в 1997 году. На открытии Совета 27 сентября 1997 года султан Кабус бин Сайд заявил, что «учреждение Государственного Совета, исполняющего свой долг вместе с Советом Шуры, является прогрессом в деле сотрудничества между правительством и гражданами. Будет много мнений и идей, которые будут служить общим интересам и развитию страны. Мы ясно видим свою цель перед собой. Поэтому оба совета должны приложить все усилия и максимально исследовать проблемы в государстве, которые находятся в их компетенции, изучить их объективно и тщательно».
Согласно Указу султана № 86\97 о Совете Омана, этот орган наделяется широкими полномочиями, в числе которых — проведение исследований, способствующие выполнению планов и программ развития. Совет может также вносить предложения о привлечении капиталовложений и рационализации системы управления.
Совет рассматривает законопроекты, подготовленные министерствами и другими правительственными структурами, а также поправки к ним. Затем проекты направляются в Совет Шуры, который передает их совету министров вместе со своими рекомендациями. Совет изучает все вопросы, направляемые в него султаном и советом министров. Совет передает результаты своей работы в виде предложений и рекомендаций султану или совету министров по обстоятельствам. Главы обоих советов подают султану доклад о проделанной работе в соответствующем совете.
Государственный Совет является юридическим лицом и пользуется административной и финансовой независимостью. Государственный Совет собирается на 4 года. Срок полномочий членов Государственного Совета начинается с момента их назначения указом султана. Срок работы Совета заканчивается в сентябре до начала созыва нового Совета.
Перед тем как председатель Совета вступает в должность, он произносит следующую клятву перед султаном: «Клянусь Великим Аллахом, что я буду верным своему султану и своей стране, буду уважать конституцию и действующие законы. Я буду работать на благо страны и сохранять традиционные оманские ценности. Я буду честно исполнять свои обязанности в Совете и комитетах».
Члены Совета произносят эту же клятву перед Советом прежде чем вступить в должность. Члены государственного Совета избираются из бывших и действующих заместителей министров, бывших послов, судей, высших военных чинов на пенсии, кроме того они должны иметь большой опыт в своей области и незапятнанную репутацию, а также из профессоров университетов и других высших учебных заведений, бизнесменов и других лиц, которые назначаются султаном. Члены Государственного Совета не избираются, а назначаются указом султана.
Член Совета должен отвечать следующим требованиям:
1) должен иметь оманское гражданство и оманское происхождение;
2) должен быть не моложе 40 лет;
3) должен обладать определенным высоким положением в обществе и пользоваться хорошей репутацией, должен обладать большим опытом и не должен был привлекаться к уголовной ответственности.
Члены Государственного Совета выбираются среди следующих групп населения:
1. бывшие министры и заместители министров, а также лица, к ним приравненные,
2. бывшие послы, судьи, военные чины в отставке,
3. выдающиеся деятели науки, литературы и искусства,
4. профессора университетов и других высших учебных заведений,
5. знать и бизнесмены,
6. лица, имеющие заслуги перед отечеством и другие лица, которых султан посчитает нужным назначить.
Число членов Государственного Совета не должно превышать половины числа членов Совета Шуры. Они, как и глава Совета, назначаются указом султана. Совмещение должностей в Совете Шуры и Государственном Совете запрещено. Член Государственного Совета не может занимать другие публичные должности. Эта норма не относится к деятелям науки и культуры, преподавателям вузов, а также тех, кого султан назначает своим указом из прочих групп населения.
Если по какой-либо причине член Совета освобождает свое место в Совете раньше положенного срока, то указом султана на его место назначается другой до конца срока работы Совета.
Статья 18 регламента104 определяет полномочия Государственного Совета, которые заключаются в следующем:
1) подготовка исследований, которые помогают реализовать планы и программы развития и преодолеть многие социальные и экономические проблемы.
2) 2)внесение предложений, которые будут способствовать инвестициям в различные отрасли производства, в сферу обслуживания и разработку ресурсов; изучение и внесение предложений в области использования трудовых ресурсов, улучшение работы административных структур;
3) рассмотрение законопроектов до их утверждения и издания, за исключением тех важных законов, которые сразу подаются непосредственно султану. Государственный Совет передает свои рекомендации относительно тех законопроектов, которые он рассмотрел, кабинету министров;
4) изучение некоторых вопросов государственной важности и составление мнения по ним, которое представляется султану или кабинету министров.
Государственный Совет не имеет политического влияния, он не может изменять политику правительства. Совет не наделен правом изменить или утвердить какой-либо проект или закон. Выводы и рекомендации Совета не являются обязательными для правительства. Совету предоставлено право утверждать законы и обсуждать планы развития и государственный бюджет, координируя свою деятельность с Шурой и правительством. Обсуждение вопросов проходит в обоих Советах, один из которых считается высшим, а другой — низшим. Рекомендации передаются из низшего Совета высшему, который должен их одобрить. Затем они передаются правительству. Такой порядок работы характерен для двухпалатных парламентов.
Вторая глава регламента Государственного Совета определяет его структуру, в которую входят председатель Совета; техническое бюро; комитеты; генеральный секретариат.
В статьях 8-15 главы 2 регламента определены полномочия председателя Совета, к которым, в частности, отнесены руководство работой всего Совета, контроль за соблюдением норм конституции (совместно со своими заместителями и техническим бюро); открытие заседания и его проведение, объявление о закрытии заседаний, контроль за процессом обсуждения, предоставление слова, определение темы обсуждения. Председатель пресекает любое вмешательство и незапланированное выступление, которое исключается из протокола. Он ставит вопросы на голосование и оглашает результаты заседания.
Председатель вправе созвать любой комитет на внеочередное заседание и возглавить его. Он представляет Совет перед другими структурами и выступает от его имени.
Председатель руководит подготовкой бюджета и представляет его техническому бюро, прежде чем Совет его утвердит. Председатель руководит работой генерального секретариата, а также всеми административными, техническими и финансовыми делами Совета. Полномочия председателя Совета в вопросах, связанных с управлением Советом и его финансами, аналогичны полномочиям министра.
Председатель может наделять заместителей некоторыми из своих полномочий. Заместители могут замещать председателя на заседаниях Совета или технического бюро, пользуясь при этом всеми полномочиями председателя, оговоренными в регламенте Совета.
Техническое бюро состоит из руководителя, двух его заместителей, а также четырех членов Совета, избираемых на первом заседании. Бюро подчиняется непосредственно председателю Совета. Во второй главе регламента определены полномочия и обязанности технического бюро, которое организует работу Совета, поскольку оно разрабатывает план деятельности Совета и его комитетов и координирует их работу. Оно берет на себя всю работу Совета в перерывах между сессиями. Бюро поручает тому или иному комитету рассматривать тот или иной вопрос и предоставлять выводы и рекомендации. Бюро решает, предоставлять или не предоставлять Совету доклад. Бюро рассматривает ежегодные проекты бюджета Совета по поручению председателя до того, как проект должен утвердить Совет. Бюро вместе с генеральным секретариатом разрабатывает повестку дня, решает, какие вопросы являются первоочередными. Генеральный секретариат объявляет повестку дня членам Совета по меньшей мере за две недели до заседания. Кроме того, техническое бюро осуществляет руководство всеми административными и финансовыми вопросами Совета.
Заседание технического бюро считается действительным, если на нем присутствует большинство его сотрудников. На заседании обязательно должен присутствовать глава технического бюро или один из его заместителей. Решения принимаются большинством голосов присутствующих. Никто, кроме членов бюро и генерального секретаря и специально приглашенных лиц, не может присутствовать на заседании бюро. Генеральный секретарь ведет протокол заседания, который заверяется председателем Совета или его заместителем.
Согласно нормам статьи 25 регламента, Совету разрешается формировать постоянные комитеты, чьи полномочия не выходят за рамки полномочий самого Совета — комитет по экономическим вопросам и комитет по юридическим вопросам. Статья 25 регламента разрешает также формировать комитет по социальным вопросам. Число членов постоянного комитета определяется Советом, исходя из предложений технического бюро, на первом его заседании. После формирования комитет выбирает председателя и его заместителя среди членов этого комитета большинством голосов. Один из чиновников Совета координирует работу комитета с работой всего Совета.
В начале каждого заседания комитет определяет вопросы, которые требуют изучения. В рамках полномочий комитета также определять, какие из вопросов рассматривать сначала, какие потом, а также очередность предоставления докладов председателю, с тем чтобы он представил доклад Совету. Каждый из комитетов изучает проекты законов и другие представленные им вопросы согласно своей специализации.
Комитет собирается по требованию председателя или его заместителя. О созыве комитета объявляется заранее. Заседания проходят при закрытых дверях. Заседание имеет кворум, если на нем присутствует не менее трети членов комитета. Решения принимаются большинством голосов присутствующих на заседании. На каждом заседании ведется протокол, в который вносятся имена присутствующих и отсутствующих, регистрируется ход обсуждения и принятые решения. Через председателя Совета комитет может потребовать от правительства необходимые ему заявления или информацию, связанную с рассматриваемым им вопросом в рамках своих полномочий. Регламент позволяет членам комитета, если это необходимо, проводить свою работу в других учреждениях после согласования этого вопроса с Советом. Также из членов Совета могут формироваться второстепенные комитеты для изучения определенного вопроса.
Комитет обязан предоставлять доклад председателю комитета, который вносит его в повестку дня и не менее чем за три дня распространяет доклад между членами Совета. Необходимо, чтобы в докладе содержалось мнение комитета по направленному в него вопросу. Комитет выбирает одного из своих членов, который будет представлять доклад перед Советом.
Статья 42 регламента Совета гласит, что Совет может формировать любые временные комитеты, в которых есть необходимость. Комитет заканчивает свою работу, как только закончит выполнять задачу, ради которой он был создан, или по решению Совета. И если Совет принимает решение сформировать специальный комитет, председатель избирает его членов и главу и на следующем заседании объявляет Совету их имена. Также комитет может проводить совместные заседания с другими комитетами для обсуждения конкретного вопроса.
Генеральный секретариат Совета состоит из генерального секретаря и административной структуры, которая издает решения Совета. Генеральный секретариат содействует работе Совета и всех его органов согласно общим установленным правилам.
Согласно статье 47 регламента Совета, обязанностями генерального секретаря являются:
1. руководство всеми ведомствами и отделами генерального секретариата и распределение обязанностей между ними, контроль за их деятельностью, при этом генеральный секретарь отвечает перед председателем Совета за деятельность всего секретариата;
2. присутствие на заседаниях Совета, технического бюро и комитетов;
3. руководство подготовкой протоколов заседаний Совета и ознакомление с ним членов Совета согласно распоряжениям председателя;
4. другие обязанности, которые возлагаются на него председателем Совета или техническим бюро.
Согласно регламенту Государственного Совета, Совет рассматривает проекты законов и предложенные специализированными комитетами исправления. И если комитет вносит изменения в какой-либо конкретный закон, прежде чем отдать доклад на обсуждение в Совет, он должен проконсультироваться с Советом по юридическим вопросам, который, в свою очередь, должен проследить законность и правильность предлагаемых положений. После этого Совет начинает обсуждение проекта в общем. Если члены Совета соглашаются с ним, то они переходят к обсуждению каждой статьи в отдельности.
Председатель Совета должен назначить срок следующего заседания Совета. В чрезвычайной ситуации он может созвать Совет раньше положенного срока. Заседания Совета проходят при закрытых дверях, и на них могут присутствовать только члены Совета, генеральный секретарь и специально приглашенные лица.
Председатель Совета открывает заседания, если на нем присутствует не менее двух третей членов Совета. Если выясняется, что присутствует недостаточное количество заседающих, то председатель откладывает заседание на полчаса. Если же и через полчаса не набирается необходимое число присутствующих, то заседание откладывается на срок, который определяется председателем. В начале каждого заседания генеральный секретарь объявляет отсутствующих членов Совета, которые приносят свои извинения. Затем Совет приступает к рассмотрению тем и вопросов, внесенных в повестку дня. Запрещается обсуждать вопросы, не внесенные в повестку дня, если не было специального на то требования правительства или председателя Совета. Генеральный секретарь дает членам Совета слово согласно поступившим заявкам. Член Совета, желающий выступить, должен получить разрешение у председателя Совета, который контролирует порядок выступлений и обсуждений. Любой из выступающих может уступить свою очередь другому. Только председатель может сделать замечание выступающему о том, что он вышел за рамки намеченной темы или повторяется. Председатель по своему усмотрению устанавливает регламент для выступающих.
В Совете категорически воспрещается употреблять слова и выражения, оскорбляющие членов Совета, председателя, государственных лиц и нарушать общественный порядок, противоречить конституции.
Только у председателя есть право прерывать выступление члена Совета, делать замечание и комментировать его выступление. И если в течение одного заседания председатель сделал несколько замечаний одному и тому же члену Совета, то он вправе лишить его слова. Если же член Совета нарушает порядок заседания, то председатель может удалить его из зала или запретить ему участвовать в работе Совета до конца заседания и исключить его слова из протокола. Когда председатель принимает решение лишить какого-либо члена Совета права присутствовать на заседании и член Совета не исполняет это решение добровольно, то председатель прерывает заседание и принимает соответствующие меры. Член Совета лишается права присутствовать на трех последующих заседаниях. Член Совета может попросить аннулировать решение, запрещающее ему участвовать в последующих заседаниях, на следующий день после принятия решения. Для этого член Совета должен принести Совету письменные извинения за свое неуважительное поведение на следующем заседании. Такие меры в некоторых случаях являются необходимыми, поскольку они поддерживают порядок и заставляют уважать регламент Совета. Однако такие жесткие временные рамки мешают должным образом и в полном объеме обсудить важные вопросы и законопроекты, не оставляя времени на обдумывание, разъяснения, комментарии.
Генеральный секретарь по указанию председателя Совета составляет протоколы заседаний. Генеральный секретарь и председатель подписывают протокол, который хранится потом в генеральном секретариате, и только члены Совета могут с ним ознакомиться.
Что же касается рекомендаций Совета, то они принимаются двумя третями голосов присутствующих членов Совета. Во время голосования членам Совета запрещается комментировать рекомендации и продолжать их обсуждение. По окончании голосования председатель Совета объявляет результаты голосования и окончательную формулировку рекомендаций Совета. После этого объявляется дата следующего голосования, и это заседание можно считать закрытым.
Генеральный секретариат обязан вести протоколы и подробно регистрировать все процедуры, ход обсуждений и выработанные рекомендации. Генеральный секретариат принимает все меры, чтобы сохранить протоколы в секретности, а также он должен распространить отпечатанные протоколы среди членов Совета за три недели до начала следующего заседания. Любой из присутствовавших на заседании членов Совета в течение 10 дней после получении копии протокола может подать в генеральный секретариат письменную просьбу внести исправления в протокол, которые он считает необходимыми.
В начале следующего заседания Совет должен рассмотреть исправления и одобрить протокол. И после того как внесены необходимые исправления и члены Совета одобрили протокол, никакие другие исправления в него внесены быть не могут.
Проведенный анализ позволяет увидеть, что государственное управление в Омане «активно воспринимает положительный опыт парламентов других стран». Так, Совет Омана воспринял порядок проведения заседаний, обсуждений, процедуры требования слова, регистрации присутствующих. Были также восприняты такие правовые институты, как кворум, голосование двумя третями голосов, составление протокола, составляющие основу европейских моделей парламентов.
Однако наблюдаются существенные отличия в порядке принятия решений. Если парламенты европейского типа имеют законодательные полномочия, то полномочия Совета Омана ограничиваются рекомендациями. Причем эта черта характеризует как Государственный Совет, так и Совет Шуры, что делает эти структуру похожими друг на друга. Схожие процедуры проведения заседаний в обоих Советах выявляют противоречия, связанные с дублированием их функций и наличием у них в равной степени ограниченных полномочий.
Возможно, что дальнейшее развитие государственного аппарата в Омане приведет к разделению функций между двумя Советами, и они будут дополнять, а не дублировать друг друга. В перспективе предполагается, что Совет Омана получит право издавать новые законы и вносить изменения в существующие нормативные акты, а также контролировать исполнение своих решений. Таким образом, Совет Омана в своем нынешнем виде способен стать основой будущей двухпалатной структуры парламента Омана.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
В заключение целесообразно сформулировать следующие основные выводы по теме исследования.
Демократия в общем виде представляет собой власть народа. Формы и способы выражения этой власти и ее содержание в различных обществах определяются по-разному и формируются под влиянием различных социальных, культурных и экономических условий. Общим элементом различных определений понятия демократии является акцент на участии народа в управлении государством.
Современное понятие демократии не исчерпывается образцами западной парламентской демократии, включающей ее современные институты, конституции, гражданские свободы, в частности свободу личности. При анализе демократии в иных социальных условиях, ее содержание может отличаться от европейского, в силу различных традиций политической философии и политико-правовой доктрины в обществах с разными политико-правовыми культурными традициями, а также постольку, поскольку принципы справедливости, равенства и права могут реализовываться в иных, чем европейские, типах общественной организации.
В арабском регионе с первых веков существования ислама были утверждены основы организации общества и общественного управления, которые устанавливали абсолютное равенство между всеми мусульманами и обеспечивали участие народа в управлении.
Мусульманская политическая теория и государственный опыт, основанный на принципе шуры, является альтернативным образцом демократии. Благодаря той огромной роли, которую сыграли принцип совещательности (шуры) и принцип единогласного мнения, практика шуры укрепляет статус гражданина в государствах Персидского залива и арабского региона и раскрывает его сущность. Содержание понятия демократии в мусульманских государствах характеризуется рядом специфических элементов, отличающихся от европейского смысла этого понятия. Демократия в исламе представляет собой составление общего мнения и вынесение общего решения. Процедуры принятия политических решений в мусульманских государствах имеют в своей основе религиозно-правовые нормы. В совещании принимают участие все мусульмане, независимо от их социального статуса и материального положения, чем обеспечивается равенство всех мусульман. Последнее решение остается за правителем, легитимация статуса которого происходит путем обращения к религиозным нормам и общедемократическим традициям организации жизни мусульманского общества.
Развитие системы органов государственной власти, основных принципов их деятельности, эволюция демократических институтов, в частности, парламентаризма, в странах Персидского залива и арабского региона имеет свою специфику, обусловленную особенностями исторического, социально-экономического и культурно-религиозного развития этих стран. Однако конституционное развитие мусульманских государств воспринимает общемировые тенденции и закономерности, если они не противоречат исламу как основе организации общества и общественного управления в этих странах. Без учета указанной специфики невозможно эффективно и адекватно анализировать содержание государственно-правовых понятий и институтов в этих странах. Это касается и законодательной сферы государственной деятельности.
Западноевропейские и североамериканские конституционные модели содержат ряд элементов, несовместимых с исламской доктриной государственной власти. В числе таких элементов можно назвать принцип разделения властей, принцип верховенства парламентских учреждений. Поэтому механическое привнесение указанных моделей в государственную жизнь мусульманских стран объективно невозможно и нецелесообразно. Исламская доктрина государственной власти находит свое выражение в ряде особенностей правового статуса законосовещательных органов в мусульманских государствах, в частности в Омане.
Консультативные советы «шура» в государствах Персидского залива и арабского региона создают необходимую основу для дальнейшего развития государственного управления в регионе. В частности, они могут стать прообразом будущих парламентов в странах региона и способствуют эволюции традиций совещательности и парламентаризма в этих государствах.
В то же время на сегодняшний день законодательные органы этих государств (там, где они существуют) занимают второстепенное место в системе государственных органов арабских стран. Невысокая степень их политического влияния является следствием сильной единоличной власти главы государства, отсутствия опыта парламентаризма, развитой партийной системы и оппозиции. На правовой статус парламентов в арабских странах оказывают существенное влияние мусульманские традиции принятия решений путем согласования. По сути, принцип шуры (совещательности) противостоит парламентаризму в европейском смысле этого слова, а консультативные органы, включая консультативные советы, нередко являются противовесом законодательному органу в этих государствах.
Оманская система государственного управления последовательно придерживается принципов ислама — умеренности и терпимости, следует арабским национальным традициям и моральным ценностям. Основу государственного управления в Омане составляет принцип единодушного решения и соглашения; принцип свободных выборов имама; наличие конституции, положения которой не противоречат исламским традициям и обычному праву оманского общества; наличие институтов исламской демократии — учреждений имамата, то есть советов; принцип независимости закона и равенства граждан перед законом. Таким образом, имеются основания говорить об особой национальной политической культуре Омана. Историческое развитие Омана способствовало утверждению принципа шуры (совещательное™) и элементов участия народа в государственном управлении страной. Приверженность исламской доктрине государства и государственной власти, принципам равенства всех мусульман, выборности имама и наличия совещательных органов и процедур нашло внешнее выражение в различных формах организации власти в Омане.
Эволюция принципа шуры происходила быстро, но не скачкообразно. Традиции реализации этого принципа, выработанные в эпоху имамата в Омане нашли свое место в последующих моделях организации системы органов государственной власти. Это прослеживается как в период деятельности Государственного Консультативного Совета, учрежденного султаном Омана в 1981 году, так и в период существования Совета Шуры образца 1991 года.
Преемственность исторических традиций организации законодательной сферы государственной деятельности нашла свое отражение и в наступившую эпоху конституционализма в Омане. В связи с принятием Основного закона Омана в 1996 году был учрежден Совет Омана, состоящий из Государственного Совета и Совета Шуры.
На основании Конституции Омана 1996 года и Указа султана об образовании Совета Омана был принят ряд нормативных правовых актов, детально регламентирующих правовой статус Государственного Совета и Совета Шуры, порядок их формирования, процедуры их деятельности. Государственный Совет и Совет Шуры был наделен важнейшими государственными полномочиями.
Так, Государственный Совет Омана вправе осуществлять подготовку исследований, которые помогают реализовать планы и программы развития и преодолеть многие социальные и экономические проблемы в стране. Он уполномочен вносить предложения, которые будут способствовать инвестициям в различные отрасли производства, в сферу обслуживания и разработку ресурсов. Государственный Совет Омана изучает и вносит предложения в области использования трудовых ресурсов, улучшение работы административных структур. Султан предоставил Государственному Совету право рассмотрения законопроектов до их утверждения и издания, за исключением тех важных законов, которые сразу подаются непосредственно султану. При этом Государственный Совет передает свои рекомендации относительно тех законопроектов, которые он рассмотрел, кабинету министров. Государственный Совет изучает некоторые вопросы государственной важности и составляет свое мнение по ним, после чего это мнение представляется на рассмотрение султану или кабинету министров.
Совет Шуры является основой системы государственной власти в исламском государстве. Совет Шуры Омана наделен полномочиями по рассмотрению законопроектов в экономической и социальных сферах, которые подготавливаются соответствующими министерствами, прежде чем они будут изданы. Он вносит предложения по улучшению уже существующих законов и дает оценку общего курса правительства.
Совет Шуры Омана участвует в разработке планов экономического и социального развития страны. Он призван разъяснять населению цели и приоритеты политического и экономического курса страны, а также поддерживать контакт с народом, чтобы быть в курсе его нужд и желаний и тем самым играть роль передаточного звена между правительством и народом.
Совет Шуры активно участвует в программах по охране окружающей среды и защиты ее от загрязнения. В социальной сфере он уполномочен рассматривать вопросы, связанные с инфраструктурой и сферой обслуживания, а также вносить предложения по их улучшению. Помимо этого, Совет Шуры Омана рассматривает проблемы экономического характера и осуществляет разработку планов по их разрешению. Совет Шуры Омана уполномочен также рассматривать другие вопросы, которые ставит перед ним султан. Совет Шуры не является законодательным советом, он наделен законосовещательными функциями. Однако за время своей работы Совет не раз вносил предложения законопроектов в некоторых сферах. Можно сказать, что Совет присвоил себе такого рода полномочия с молчаливого согласия султана. Таким образом, роль Совета Шуры в законодательной деятельности в Омане огромна. Совет Шуры Омана оказывает существенное влияние на правительственную политику своей практикой обсуждения тех или иных государственных проблем.
Деятельность Государственного Совета и Совета Шуры способствует конкретизации и организационному оформлению мусульманской доктрины в части вопросов государственного управления. Так, в процессе деятельности этих совещательных органов принцип шуры (совещательности) приобретает все большее значение в Омане, показывая свою эффективность и жизнеспособность в изменяющихся условиях общественной жизни. Это способствует повышению значения законосовещательных органов для государственной политики и участия населения в государственном управлении в Омане.
Развитие правового статуса Совета Шуры и Государственного Совета в Омане предопределяется спецификой теоретических основ парламентаризма в государствах Персидского залива и арабского региона. В мусульманских обществах европейский взгляд на парламентаризм, как на одну из форм господства большинства над меньшинством, оказывается не применим. Основной причина этого в том, что исламская доктрина государства требует, чтобы парламентаризм отражал стремление к консенсусу и выражал единодушное мнение мусульманской общины.
Государственное управление в Омане активно воспринимает положительный опыт парламентов других стран. По большей части правовые заимствования касаются парламентских процедур. Так, Совет Омана воспринял порядок проведения заседаний, обсуждений, процедуры требования слова, регистрации присутствующих, такие правовые институты, как кворум, голосование двумя третями голосов, составление протокола. Все эти правовые институты и процедуры в равной степени присущи парламентам европейских стран и не противоречат исламу и традициям политической организации общества Омана.
В то же время в части порядка принятия решений в Совете Омана исследователи выделяют ряд особенностей, несовместимых с западноевропейскими моделями. Так, парламенты европейского типа наделены законодательными полномочиями. Полномочия Совета Омана ограничиваются рекомендациями, то есть имеют совещательный характер.
Государственный Совет, так и Совет Шуры схожи между собой как по правовому статусу, так и по процедурам осуществления своей деятельности и по своему политическому значению и месту в системе органов государственной власти в Омане. Дублирование их функций и наличие у них в равной степени ограниченных полномочий является существенным недостатком оманской модели организации законодательной сферы государственной деятельности.
Возможным способом разрешения этой проблемы в будущем может стать предоставление Совету Омана законодательных полномочий, а также полномочий по контролю за исполнением законов при одновременном разделении функций его составных частей. Целесообразно законодательно закреплять и совершенствовать формы и способы участия Совета Омана в разработке пятилетнего плана, его утверждении и контроле за его исполнением. Также необходимо, чтобы Совет принимал непосредственное участие в обсуждении и утверждении государственного бюджета. Серьезным шагом в развитии демократии в Омане может стать правовое закрепление обязанности правительства отчитываться перед Советом Омана и докладывать ему о результатах своей работы.
Таким образом, среди ближайших перспектив развития государственного аппарата в Омане можно отметить разделение функций между двумя составными частями Совета Омана и расширение его полномочий в законодательной сфере. Таким образом, Совет Омана в своем нынешнем виде способен стать основой будущей двухпалатной структуры парламента Омана и развития принципов парламентаризма в стране. Немалое значение в этих процессах будет иметь последовательная реализация принципа шуры (совещательности) в государственном управлении в Омане.
Как сказал председатель Совета Шуры Омана в одном из своих интервью, «исламский принцип шуры означает участие каждого в управлении делами государства. Он отмечен в Коране. Этот принцип не имеет точного определения в исламе и может быть истолкован весьма широко. Как правило, в процессе шуры участвуют самые влиятельные и авторитетные члены общества, которые могут давать свои суждения по самым насущным вопросам жизни общества. Принцип шуры в Омане строится на этом понимании и вместе с тем мы гибко воспринимаем все новое и все изменения, которые касаются принципа шуры. Мы открыты к восприятию нового опыта».
В свою очередь, султан Омана Кабус бин Сайд в своей речи, посвященной реформам системы органов государственной власти в Омане, сказал: «…вся наша деятельность и опыт должны исходить из идеалов и традиций, преобладающих в нашем исламском сообществе. Это потому, что человеческий опыт показал и показывает, что метод абстрактного подражания бесполезен и что метод перепрыгивания через практическую реальность и объективные обстоятельства в любом обществе всегда приводит к большой опасности».
На сегодняшний момент формирование системы государственных органов Омана можно считать завершенным. Однако это не означает, что она не претерпит изменений в будущем. Доказательством тому может служить тот факт, что выборы в Совет Шуры Омана в 2000 году проводились не коллегией выборщиков, а на основе прямого голосования подданных султана. Таким образом, демократизация в Омане носит характер долговременной стратегии. Целью этой стратегии является устойчивость и стабильность власти и повышение степени участия народа в управлении государством.
Отметим, что имевшие место в прошлом и происходящие сейчас реформы в Омане представляют собой глубоко органичный процесс, основывающийся на религиозно-философских традициях оманского общества и духовной арабо-мусульманской культуре и воспринимающий достижения и положительный опыт иных государств.
Султан Омана Кабус бин Сайд в этой связи отметил следующее: «Много лет назад я сказал своему народу, что он должен быть готов принять блага современного мира, но отвергнуть его дурные влияния, и, как мне кажется, мы в этом преуспели».