Страсбург, 17 марта 2003г. CDL-AD (2003) 002
Or. eng.
Заключение № 231/2003
ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО
(ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ)
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПО ЗАКОНОПРОЕКТУ КОНСТИТУЦИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
одобрено Венецианской Комиссией на 54м Пленарном Заседании (Венеция, 14-15 марта 2003г.)
на основе комментариев
Г-на Дж. ДЖОУЭЛЛА (Член, Великобритания) Г-на Дж. МАЛИНВЕРНИ (Член, Швейцария) Г-на Ж.-К. ШОЛЬСЕМ (Член, Бельгия) Г-на Г. НОЛЬТЕ (Заместитель Члена, Германия)
М-ра Ф. МЕРЛОНИ (Эксперт, КМРВЕ)
М-ра М. ЛЕСАЖ (Эксперт, КМРВЕ)
M-ра A. КЭМПБЕЛЛА (Эксперт, Великобритания) M-ра Ж. MAРКУ (Эксперт, Франция)
Этот документа не будет раздаваться на встрече. Пожалуйста, принесите эту копию.
I. ВВЕДЕНИЕ
1. Письмом от 17 января 2003 года Президент Парламентской Ассамблеи Г-н Питер Шидер попросил Венецианскую Комиссию разработать заключение по проекту Конституции Чеченской Республики, которая будет вынесена на референдум 23 марта 2003 г. . Настоящее заключение основывается на отчетах докладчиков Комиссии, Г-д Джоуэлла (Великобритания), Малинверни (Швейцария), Нольте (Германия) и Шольсем (Бельгия) так же, как и на докладах Г-д Мерлони (Италия) и Лесаж (Франция) от имени Конгресса местных и региональных властей Европы, а также на докладах двух экспертов Генерального директората Совета Европы по правовым вопросам М-ра Кэмпбелла (Великобритания) и М-ра Марку (Франция). Оно было одобрено Комиссией на 54м Пленарном Заседании 14-15 марта 2003 года.
2. Принимая во внимание настоящую ситуацию в Чеченской Республике, Комиссия хотела бы подчеркнуть, что её попросили прокомментировать текст проекта Конституции, вынесенной на референдум. Её задачей не является определить, позволяют ли условия в Чечне провести референдум на текущий момент, или является ли такой референдум уместным в настоящей ситуации. Это задача политических органов Совета Европы, в частности, Парламентской Ассамблеи, в то время, как качество текста Конституции является одним из элементов, но далеко не единственным, который имеет отношение к данному вопросу.
3. Комиссия, вместе с тем, считает уместным оценить текст на соответствие стандартам Европейской демократии в контексте особой конфликтной ситуации в Чеченской Республике. Такая оценка требует внимательного учета необходимости восстановить законность в Чеченской Республике путем установления институтов, которые соответствуют конституции Российской Федерации, а также предоставляют достаточные возможности для выражения особых стремлений Чеченской Республики.
II. ГЛАВНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Особое место Чеченской Республики в составе Российской Федерации.
4. Неудивительно, что текст проекта Конституции недвусмысленно подтверждает, что Чеченская Республика является частью Российской Федерации. Преамбула ссылается на историческое единство Республики с Россией, а Статья 1.2 гласит, что территория Чеченской Республики должна быть неотъемлемой частью Российской Федерации. Тот факт, что Статья 1.1 использует термин «суверенитет Чеченской Республики», не исключает противоположное. В то время, как термин суверенитета, в принципе, не подходит федеральной территории, и был, на самом деле, признан неконституционным Конституционным Судом Российской Федерации по отношению к конституциям других субъектов Федерации, ясно, что он использован не в обычном значении суверенитета, а как синоним «компетенции» или «полномочия». В конечном счете, это будет задачей Конституционного Суда Российской Федерации решить, допустимо ли использование термина «суверенитет» в данном контексте.
5. В процессе изучения текста проекта Конституции параллельно с Федеральной Конституцией, становится очевидным, что, как и в практике других субъектов Российской Федерации, проект близко повторяет модель Федеральной Конституции. Не только структура очень похожа, но и большие части текста скопированы прямо из Федеральной Конституции, но только не в области прав человека. Похоже, что это уже определяет, что целью проекта является подчеркнуть будущее Республики, как обычной части Российской Федерации без какого-либо особого статуса. Есть много других связей с Федеральной Конституцией. Необходимость уважать Федеральный закон упоминается часто и настойчиво. Кроме того, многие положения, взятые из Конституции Российской Федерации, не имеют, с правовой точки зрения, своего должного места в проекте, т.к. определение полномочий федеральных органов относится к Федеральной, а не к Республиканским Конституциям.
6. Создается впечатление стандартного текста, который подходит для любого субъекта Федерации, а не текста, специально разработанного для особых потребностей конфликтной ситуации. Необходимость уважать федеральный закон является фундаментальным принципом федеральной системы, и это обоснованно, требовать его полное применение. Постоянное повторение этого принципа может рассматриваться, как реакция на конфликт . А вот положительных стимулов для завоевания расположения скептических и враждебных групп населения очень не хватает. Что можно процитировать по этому вопросу, так это только использование слова «суверенитет» в Статье 1 и ссылку на «общепризнанные обычаи и традиции в Чеченской Республике» в Статье 35.4. Это кажется недостаточным, принимая во внимание исключительную ситуацию. Как будет установлено ниже, согласно Российской Конституции кажется возможным сделать больше в этом отношении (см. например, ситуацию в Дагестане), хотя авторы проекта должны уважать принцип равных прав субъектов Российской Федерации, установленный далее в Статье 5.4 Федеральной Конституции.
7. Также необходимо отметить, что проект ни разу не ссылается на Чеченский народ, как на титульную национальность. Преамбула ссылается на «многонациональный народ Чеченской Республики» так же, как и Федеральная Конституция ссылается на «многонациональный народ Российской Федерации». Определенно приветствуется, что таким образом не создается никакая основа для дискриминации на почве этнической принадлежности. Однако ссылка на Чеченский народ или термин «народ Чеченской Республики» мог бы способствовать идентификации Чеченского народа с Республикой. Многонациональный характер Республики может подчеркиваться отдельной фразой, как это сделано в других Республиках.
8. Российский Федеральный закон не предусматривает возможность отдельного гражданства Республик. Термин «гражданин Чеченской Республики», используемый во всем тексте, может рассматриваться, как противоречащий Федеральному закону. Следует, тем не менее, заметить, что этот термин определен в Статье 29.1 как «гражданин Российской Федерации, который проживает в Чеченской Республике». Следовательно, противоречие больше мнимое, чем реальное.
2. Юрисдикция Чеченской Республики
9. В федеральном государстве Конституция Федерации, а не федеральных территорий, является текстом, который определяет юрисдикцию различных уровней. Статья 73 Конституции Российской Федерации достаточно четко определяет общий принцип: «За пределами юрисдикции Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по вопросам совместной юрисдикции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, все полномочия государственной власти должны осуществляться субъектами Российской Федерации».
10. Следовательно, соответствующие положения в конституциях федеральных территорий имеют больше символическое, чем реальное значение. Положения проекта, в общем, перекликаются с соответствующими положениями Федеральной Конституции. Статья 60 о совместной юрисдикции полностью соответствует Статье 72 Федеральной Конституции, а второй подпункт Статьи 1 устанавливает, что Республика имеет юрисдикцию «за пределами ограничений Российской Федерации и её власти по вопросам совместной юрисдикции Российской Федерации и Чеченской Республики». Однако Статья 61, устанавливающая далее юрисдикцию Чеченской Республики, кажется, сформулирована неправильно. Она перечисляет ряд полномочий Республики без четкого указания, что, принимая во внимание Статью 73 Федеральной Конституции, это не может быть исчерпывающим перечнем, а является только перечнем примеров. Многие упомянутые полномочия являются сугубо организационными. Нет упоминания полномочий, которые в федеральных государствах обычно принадлежат федеральным территориям, такие как образование и культура. Это упущение в тексте проекта Конституции особенно досадно, поскольку четкое указание автономии Республики в этих сферах могло бы поспособствовать признанию законности институтов Республики Согласно Статье 72.1.f Федеральной Конституции о том, что общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта находятся в пределах совместной юрисдикции Федерации и субъектов Федерации. Это должно оставить достаточный объем для полномочий Республики в этой сфере, которые в дальнейшем должны быть определены соглашением в соответствии со Статьей 11 Федеральной Конституции.
11. Особой чертой Российской конституциональной системы является возможность применять правовые и конституционные положения путем заключения соглашений или договоров между Федерацией и субъектами. Статья 11 Федеральной Конституции упоминает эту возможность, а «Федеральный Закон о принципах и процедурах разделения полномочий и власти между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» регулирует такие соглашения. Это обеспечивает открытость в направлении дифференцированной формы федерализма, которая является привлекательной в конфликтных ситуациях. Следовательно, четкая ссылка на такие договора в Статье 58 проекта приветствуется, и как только будут установлены конституционные органы в Республике, это возможность должна быть использована.
3. Государственный язык
12. В многонациональном обществе возможность использования других языков, кроме главного, особенно деликатный вопрос. Статья 68 Российской Конституции одобряет справедливо положительный подход в использовании нерусских языков. В то время, как согласно Статье 68.1 русский язык является государственным языком на всей территории Российской Федерации, Статья 68.2 предусматривает: «Республики должны иметь право вводить свои государственные языки. В государственных органах, органах местного самоуправления и учреждениях Республики они должны использоваться наравне с государственным языком Российской Федерации».
13. Следовательно, очень удивительно, что проект не предоставляет равный статус чеченскому языку. В то время как Статья 10.1 провозглашает оба языка, чеченский и русский, государственными языками, Статья 10.2 делает Русский «языком официальной офисной работы в Чеченской Республике» . Таким образом, практическая важность чеченского языка, как Государственного языка, существенно уменьшена, и проект использует очень мало возможностей, предусмотренных Федеральной Конституцией. Это представляется еще более досадным, поскольку Чечня относительно национально однородная по сравнению с другими Республиками. Более того, необходимо держать в уме, что Российская Федерация подписала Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств и готовит её ратификацию, следовательно, она взяла на себя обязательство не предпринимать никакие меры, которые могут противоречить целям этой конвенции. Существующий текст Статьи 10.2 проекта конституции может усложнить применение Российской Федерацией Статьи 10 Хартии («Административные власти и общественные услуги») по отношению к Чеченской Республике.
4. Права человека
14. Как обычно в демократических федеральных государствах Конституция Российской Федерации содержит полный перечень основных прав, следовательно, оставляет мало пространства для регулирования этого вопроса субъектами Федерации. Проект в Статье 3 четко делает выбор в пользу включения соответствующих положений Федеральной Конституции в его текст, и соответственно Статьи 14 и далее представляют собой, в общем, верную копию соответствующих положений Федеральной Конституции. С правовой точки зрения этот подход не имеет большого смысла, и он может привести к трудностям, особенно в случае изменения Федеральной Конституции. Тем не менее, он сильно не вредит и может быть оценен как символическое подтверждение обязательства Республики относительно этих ценностей.
15. Как следствие, слабые стороны соответствующего текста Федеральной Конституции также отражаются и на настоящем тексте . Статьи, гарантирующие основные свободы, такие как Статьи 20, 25, 27 или 28, устанавливают далее эти свободы, но не определяют допустимые ограничения. Обычно они должны быть предписаны законом, преследуя законную цель и уважая принцип пропорциональности. Есть общее положение, определяющее возможное ограничение прав человека (Статья 52.3). Тем не менее, этот текст только ограничивает Федерального законодателя, а не Республиканского. Особенно досадно, что причины, оправдывающие задержание лица, не определены ни в Статье 19.2, ни в Статье 45.2. В дополнение, в трех случаях текст проекта значительно отличается от Федеральной Конституции, и все три раза он уменьшает защиту. В Статье 17 право на жизнь определено в предложении «Никто не может быть лишен жизни самовольно». Это, наверняка непреднамеренно, уменьшает защиту и может быть истолковано, как разрешение смертной казни и даже предупредительных убийств в некоторых случаях. Право обращаться, в соответствии с международными соглашениями Российской Федерации, в международные органы защиты прав человека, которое возникает в Статье 46.3 Федеральной Конституции, опущено в Статье 43 Республиканской Конституции. Наконец, Статья 53 о чрезвычайном положении, в отличие от соответствующей Статьи 56 Федеральной Конституции, не содержит перечень прав человека, которые могут быть ограничены во время чрезвычайного положения. Если принимается решение перенести положения о правах человека из Федеральной Конституции в Чеченскую Конституцию, это надо делать полностью, а не выборочно. Тем не менее, следует признать, что практическое значимость этих недостатков представляется ограниченной, поскольку такие ситуации должны в любом случае определяться на основе Федерального закона.
5. Роль Президента Чеченской Республики
16. Проект четко определяет президентскую систему правления, при которой власть сосредоточена в руках Президента, который является высшим должностным лицом Чеченской Республики и главой исполнительной власти Чеченской Республики (Статья 63). Это во многом перекликается с системой, выбранной в Российской Конституции и системой, принятой некоторыми другими субъектами Федерации. При наличии системы достаточных «сдержек и противовесов» относительно полномочий Президента это, в принципе, законный демократический выбор. Тем не менее, в конфликтной ситуации, которая наблюдается в Чечне, или в постконфликтном положении, этот выбор имеет ряд важных недостатков. Поскольку власть концентрируется в руках одного человека, может оказаться нелегко, эффективно объединять различные группы при исполнении полномочий, и, таким образом, становится сложнее объединять оппозиционные политические группы в систему.
17. В дополнение, полномочия Президента, перечисленные в Статье 70 Конституции, кажутся чрезмерными даже в границах президентской системы, хотя надо подчеркнуть, что во многом эти полномочия отражают Федеральный закон, в частности «Федеральный закон об Общих Принципах Организации законодательных и представительных органов Государственной власти субъектами Российской Федерации». В частности, проблематичной является Статья 70.2, согласно которой Президент назначает половину членов Центральной Избирательной Комиссии. Это не соответствует международным стандартам, требующим организацию выборов беспристрастным органом , хотя это не кажется необычным для Российской Федерации. Исполнительные полномочия представлять кандидатов на пост председателя, заместителей председателя и судей Конституционного Суда (Статья 70.2.f) могут также стать проблематичными вместе с другими его полномочиями.
18. Статья 70.2 предоставляет Президенту полномочие издавать указы и директивы, полномочия еще более усиливаются Статьей 85, дающей Президенту возможность «издавать указы для заполнения пробелов в законе». Эти положения, взятые вместе, похоже, предоставляют Президенту широкий круг законодательных полномочий, хотя может быть возможность Парламентского изучения этих полномочий. Его право распускать Парламент, если Парламент принимает нормативный акт, который противоречит федеральному закону или Конституции Республики (Статья 70.2g и Статья 91.1b), представляется опасным. Если Парламент принимает такой акт и отказывается отозвать его, то акт должен быть просто объявлен недействительным компетентным судом. Тем не менее, следует признать, что это полномочие отображает положения Статьи 9.2 «Федеральный закон об Общих Принципах Организации законодательных и представительных органов Государственной власти субъектами Российской Федерации». Комиссия была поставлена в известность, что эта возможность существовала согласно федеральному закону с 1997 года, но никогда не использовалась до настоящего время в отношении любого субъекта Российской Федерации.
19. Полномочие отменять нормативно-правовые и другие акты исполнительных властей (Статья 70.2.r) должно быть также передано суду. Другие полномочия Президента, такие как полномочие накладывать вето на законы (Статья 70.2.b) и принимать участие в сессиях Парламента (Статья 70.2.о) происходят из «Федерального закона об Общих Принципах Организации законодательных и представительных органов Государственной власти субъектами Российской Федерации». Последнее полномочие создает проблему в отношении разделения властей.
6. Роль Парламента
20. Как последствие и в сравнении с полномочиями Президента, Парламент представляется достаточно слабым. Не предусмотрены никакие причины для выбора двухпалатного Парламента, что представляется сомнительным в федеральном государстве и угрожает дальнейшим ослаблением веса палат по отношению к Президенту. Статья 5.3.е «Федерального закона об Общих Принципах Организации законодательных и представительных органов Государственной власти субъектами Российской Федерации» обеспечивает возможность для Парламента федеративной территории объявить вотум недоверия не только Президенту, но всеми Правительству или отдельным министрам. Эта возможность должна быть включена в Конституцию Республики. Кажется. Нет достаточного обоснования, почему только некоторые, а не все Министры, назначаются по согласию Народного Собрания (Статья 70.2.d). Возможность роспуска Парламента Верховным Судом Республики (Статья 91.1.с) также очень необычна.
7. Федеральный Контроль органов Республики
21. Текст проекта постоянно подчеркивает, что органы Республики должны уважать федеральный закон (см,, напр., Статью 71 относительно Президента и Статью 94.2 относительно Парламента). Согласно Статье 71 Президент Республики должен «выполнять указы и директивы Президента Российской Федерации, а также резолюции и инструкции правительства Российской Федерации». Статья 72.d, предусматривающая полномочие отстранять (объявлять импичмент) Президента Президентом Российской Федерации без указания причин такого шага или процедуры, кажется очень необычной для Федеральной системы. Кажется, положение основано на Статье 29-2 «Федерального закона об Общих Принципах Организации законодательных и представительных органов Государственной власти субъектами Российской Федерации», которая разрешает отстранение Президента в случае, если решением суда подтверждается грубое нарушение закона. Если считается необходимым отражать это положение в Конституции Республики, необходимо как минимум сделать ссылку на возможные основания отстранения Президента и процедуру согласно Федеральному закону. 91.1.d предусматривает роспуск Парламента Республики Федеральным законом. Это опять же представляется противоречием обычному функционированию демократической федеративной системы. Такие положения могут быть понятны в особом контексте Российской Федерации, где нарушение Федерального закона территориями более вероятны, чем в других федерациях. Комиссию проинформировали, что такие полномочия еще ни разу не применялись в Российской Федерации, хотела их наличие необходимо для выполнения Федерального закона.
III. КОММЕНТАРИИ ПО КОНКРЕТНЫМ СТАТЬЯМ
Статья 6
22. Эта Статья во многом отражает Статью 76 Конституции Российской Федерации. С правовой точки зрения, не кажется необходимым вновь устанавливать принципы, установленные далее в Конституции Республики.
Статья 8
23. Пункт 4 этой Статьи кажется реакцией на текущую конфликтную ситуацию. Выражение «разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной вражды» очень широко, и есть риск использования его для объявления вне закона любой оппозиции. Будет приветствоваться ссылка на свободу волеизъявления в этом контексте.
Статья 13
24. Пункт 1 устанавливает, наследуя модель Статьи 16 Федеральной Конституции, вид иерархии между положениями первого раздела и всей Конституции. Последствия этого положения, которое необычно с международной точки зрения, должны быть уточнены. Есть угроза ослабления положений последующих разделов Конституции. Оно приобретает какое-то значение вместе со Статьей 112 проекта, которая не разрешает изменения этого Раздела Конституции.
Статья 59
25. Пункт 5 перечисляет настоящие административные районы. Тем не менее, это не является причиной предоставлять конституционную силу существующей системе территориального деления, конкретно не в Разделе, который сложно изменить в дальнейшем (см. Статью 112.5)
Статья 64
26. Присяга Президента не ссылается на Конституцию Федерации, хотя он должен уважать её и зависит от неё.
Статья 67
27. Эта Статья не обеспечивает детали способа выборов Президента, хотя пункт 2 дает основания полагать, что есть второй тур. Пункт 2 кажется чрезвычайно сложным.
Статья 79
28. Эта Статья определяет избирательную систему Совета Республики, но не Народного Собрания.
Статья 83
29. Пункт 2 предусматривает важную роль Совета Республики в вопросе назначений. Поскольку Совет избирается на основе существующего административного деления, есть риск, что в нем будут доминировать местные администрации.
В отношении назначения судей привлечение независимого профессионального органа было бы очень желательно.
Статья 84
30. Установление Комиссара Чеченской Республики по Правам Человека приветствуется (подпункт n). Тем не менее, основные элементы его статуса, задачи и полномочия должны быть определены Конституцией.
Статья 87
31. Подпункт а), кажется, сильно уходит за пределы полномочий парламента.
Статья 88
32. Право законодательной инициативы не должно предоставляться судам (или Избирательной Комиссии). Это сложно совместить с их независимостью и беспристрастностью, которые будут определены ниже. Тем не менее, это правило перекликается с ситуацией на Федеральном уровне, где суды высшей инстанции также реализуют это право.
Статья 96
33. Сложно оценить на основе этой Статьи, имеется ли риск пересечения деятельности Федеральных и Республиканских судов, и какие у судов Республики границы полномочий.
Статья 98
34. Странно определять для судей «подотчетность» Федеральному закону, при том, что они «руководствуются» только Республиканским законом. Республиканский закон не является законом, который обязателен для судей? Это впечатление могло создаться из-за перевода, но, если это так, положение необходимо соответственно изменить.
Статья 100
35. Полномочия Конституционного Суда представляются достаточно ограниченными. Они должны включать, в частности, процедуру общего и конкретного контроля норм. Закон о Конституционном Суде должен быть принят на основе Статьи 100.4 и должен обеспечивать возможность введения такой процедуры в будущем. Настоящая ситуация в Республике, кажется, особо требует предоставить Суду возможность рассмотрения жалоб физических лиц о нарушении их прав человека. Это может дать некоторое значение повторению прав человека, установленных далее в Федеральной Конституции в Конституции Республики.
Статья 112
36. Пункт 2 этой Статьи предусматривает, что изменения Конституции могут быть одобрены Конституционным Собранием без указания состава этого Собрания. Такое положение нельзя оставить в обычном законе.
Пункты 3 и 4 строго ограничивают возможность конституционных изменений. Эти положения, особенно рассматриваемые вместе с Пунктом 5, совсем не понятны. Согласно пункту 4 Разделы с 4 по 7 могут быть изменены Конституционным Собранием, и такие решения должны подтверждаться референдумом согласно пункту 5. Согласно Пункту 3, Раздел 1 нельзя изменить. Кажется, что надо разобраться с пунктом 5, хотя это не сделано точно, в том смысле, что другие разделы могут быть изменены референдумом, если это предлагают две трети Конституционного Собрания.
Заключительные и переходные положения
37. Половина членов государственного Совета в течение переходного периода будут главами областных администраций, а вторая половина будет избрана во время собраний. Это решение никоим образом не удовлетворительное. Если возможно провести референдум, почему в то же время нельзя выбрать глав областных администраций?
Установление спиcков экспертов будущих народных судов на протяжении этого периода должно быть также осуществлено демократическим способом.
IV. ВЫВОДЫ
38. Предыдущий анализ проекта показал, что он, в основном, руководствуется намерением подчеркнуть статус Чеченской Республики, как субъекта Федерации на равных основаниях с другими субъектами. Тем не менее, кажется, что все возможности обеспечить принятие системы местным населением не использованы. В частности, полномочия Республики, предоставляемые Федеральной Конституцией, не четко установлены далее в проекте. Большая концентрация власти в руках Президента и относительно слабого Парламента может не способствовать интеграции скептических и враждебных групп населения в политическую систему.
39. Тем не менее, это не значит, что принятие проекта Конституции не может внести свой вклад в урегулирование ситуации в будущем. Проект Конституции, в случае применения, должен обеспечить население Чеченской Республики возможностью реализовывать конституционные права. Это позволит установить новый ряд институтов на уровне Республики, которые действуют, как средство правового диалога между Республикой и Федеральными институтами. Таким образом, это может быть первым шагом, ведущим к процессу расширения полномочий Республики в будущем на основе возможностей, предложенных Федеральной Конституцией. Хотя может стать неблагоприятным тот факт, что во время подготовки этого проекта еще больший шаг не сделан в данном направлении; Комиссия придерживается мнения, что должно быть возможным двигаться далее в этом направлении в будущем. Она готова оказывать содействие при желании властей.