Страсбург, 28 октября 2005г. CDL-AD(2005)030
or. Fr.
Заключение № 346/2005
ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО
(ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ)
КОММЕНТАРИИ ПО ЗАКОНОПРОЕКТУ О ПАРЛАМЕНТЕ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
(РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ)
от
Г-на Джорджио Малинверни (Член, Швейцария)
Одобрено Венецианской Комиссией на 64й Пленарной Сессии (Венеция, 21-22 октября 2005г.)
Этот документа не будет раздаваться на встрече. Пожалуйста, принесите эту копию.
1. На встрече рабочей группы по улучшению законодательства Чеченской Республики, состоявшейся в Гатчине12 апреля 2005 года, представители России и Чеченской Республики договорились предоставить ряд законопроектов по конституционным вопросам, местному самоуправлению, государственному управлению, финансовым и фискальным вопросам, а также административным, социальным и культурным делам для экспертной оценки Советом Европы.
2. В целях этой экспертной оценки Венецианскую Комиссию попросили изучить ряд законопроектов, включая законопроект о Парламенте Чеченской Республики.
3. Г-н Малинверни, член Комиссии, работал на основе Английского перевода законопроекта (см. CDL(2005)065). Настоящие комментарии были одобрены Комиссией на её 64й пленарной сессии 21-22 октября.
Введение
4. Законопроект устанавливает двухпалатный парламент, состоящий из Совета Республики и Народного Собрания. Из законопроекта вытекает, в частности из статьи 13, что две палаты не наделены одинаковыми полномочиями и прерогативами.
5. Мои комментарии по законопроекту следующие:
I. Проблемы относительно приемов законодательства
6. В общем, законопроект слишком часто ссылается на другие законы. Вместо того, чтобы самому установить ряд важных положений, он ссылается на другие законодательные акты, что досадно.
7. Статья 5 параграф 3, например, ссылается (без необходимости) на положения Конституции.
8. То же самое относится к Статье 9 параграф 1, которая утверждает, что процедура выборов депутатов в Парламент Чеченской Республики устанавливается далее Законом «О выборах в Парламент Чеченской Республики». Не было бы предпочтительнее, установить процедуру выборов в настоящем законопроекте, чтобы всё относительно Парламента содержалось в одном и том же тексте?
9. Статья 13 параграф 19, в общем, предусматривает, что процедура официальной публикации законов должна определяться законом Чеченской Республики. Здесь тоже, можно подумать, почему эта процедура не может быть определена настоящим законопроектом.
10. Подобное замечание и относительно Статьи 14, о регламенте палат Парламента, которая только лишь ссылается на закон и правила проведения заседаний двух палат Парламента относительно этого вопроса.
11. Статьи 19 и 20, о комитетах в парламенте и постоянных комитетах, в частности, не определяет постоянные комитеты и сколько их должно быть. Вопрос такой важности точно стоит определить в законе.
12. Статья 21 разделена на 4 параграфа. При этом параграфы 2 и 3 содержат перечень задач и обязанностей Совета Республики и Народного Собрания соответственно, параграфы 1 и 4 содержат перечень прерогатив Парламента в целом. Не нужно ли соединить параграфы 1 и 4 в один параграф?
13. Статья 29, о депутатских мандатах, гласит, что мандаты должны быть определены настоящим законопроектом и законом о статусе депутатов. Как и ранее, можно подумать, не будет ли предпочтительнее соединить все эти положения в одном законе.
II. Неясность определенных положений
14. Проект содержит много положений неясного и поверхностного содержания.
15. Статья 2 параграф 2 перечисляет цели и функции Парламента, упоминает надзор, но не устанавливает, какие органы могут попадать под надзор и контроль Парламента, или какие акты таких органов могут подлежать надзору.
16. Статья 2 параграф 4 определят в очень общих чертах одним из заданий Парламента вовлечение граждан и общественных организация в управление Республикой, и это положение очень нечеткое.
17. Статья 3 параграф 1 ссылается на Конституцию и настоящий закон, также как и на другие законодательные акты, не указывая эти акты.
18. Аналогично Статья 4 в параграфах 1 и 2 упоминает, что Парламент уполномочен одобрять законы, резолюции и другие нормативно-правовые акты, не давая четкое представление о законодательной природе этих нормативно-правовых актов и об их отношении к законам.
19. Статья 5 параграф 8 определяет, что Президент Чеченской Республики и Правительство должны содействовать двум палатам Парламента в установлении законодательной системы Республики, но четко не определяет, в чем заключается данное содействие.
20. Тот же комментарий касается Статьи 6 об отношениях между Парламентом и представительскими собраниями на местном и муниципальном уровнях.
21. В Статье 10 параграф 1 сложно понять, как две палаты могут состоять только из двух третей депутатов. Это потому что не все выборы проводятся в один день?
22. Статья 21 перечисляет обязанности Парламента. Параграф 6 определяет, что он должен выполнять другие обязанности, указанные в Конституции, но не определяет, какие именно это обязанности.
23. Статья 26 перечисляет прерогативы Парламента по всем вопросам относительно организации своей деятельности. Параграф 8 гласит, что Парламент должен выполнять другие функции, указанные в Конституции и законах Чеченской Республики, не определяя, какие другие функции имеются в виду и на какие законы она ссылается.
24. Статья 27, о требованиях к выборам в две палаты Парламента, упоминает, что любой кандидат должен быть возрастом не менее 21 года и иметь право принимать участие в выборах согласно закону. Не будет ли предпочтительнее, четко определить требования к кандидатам?
25. Статья 28, о неприкосновенности членов парламента, гласит, что депутат не может быть задержан или арестован, за исключением случаев, определенных законом. Опять, не будет ли предпочтительнее, четко определить, какие это могут быть случаи, нежели ссылаться на другой закон?
III. Целесообразность определенных положений
26. Проект содержит ряд положений, включение которых в текст вызывает сомнение.
27. Может возникнуть вопрос о целесообразности включения Статьи 5 параграфа 6 в настоящий проект, т.к. это не относится к Парламенту, как таковому, а к спорам, которые могут возникнуть между различными политическими властями.
28. Также необычно предоставлять право законодательной инициативы судебным органам, что предусмотрено Статьей 7 параграф 2.
29. Статья 12, регулирующая вопрос протокола заседаний, может содержаться в правилах заседаний двух палат, но не в самом законе.
IV. Недостатки
30. Пока проект содержит положения, которые не имеют должного места в нем, он не может устанавливать определенные важные положения, которые должны быть предусмотрены в законе.
31. Статья 9, например, о процедуре выбора депутатов парламента, не четко определяет избирательную систему, используемую для выборов депутатов в две палаты. Поскольку Статья 9 параграф 2, кажется, предполагает, что депутаты в Совет Республики выбираются согласно одномандатной мажоритарной системе, не стоит указывать, проходят ли выборы в один или два тура.
32. Что касается Народного Собрания, Статья 9 параграф 3 не указывает, какая система используется для выборов сорока депутатов, составляющих его. Это мажоритарная или пропорциональная система?
33. Статья 28, о неприкосновенности членов парламента, должна указывать, когда и при каких условиях эта неприкосновенность может быть отменена.
V. Проблемы относительно принципа разделения власти
34. Некоторые положения проекта подымают вопрос принципа разделения власти.
35. Поскольку законопроект был разработан на основе Конституции Чеченской Республики, которая была вынесена на референдум 23 марта 2003 года, на оговорки, выраженные Венецианской Комиссией в её заключении (CDL- AD- 2003-2), может быть вновь обращено внимание.
36. Статья 3 параграф 3 определяет, что мандат палат Парламента может быть прекращен досрочно в случае, если Верховным Суд выносит решение об отсутствии права на пребывании в должности депутатами. Тем не менее, непонятно, решение Верховного Суда может касаться неправомочности отдельных членов палаты или членов палаты в целом. Это создает проблему уважения принципа разделения власти, этот вопрос должен регулироваться более четкими положениями.
37. Статья 5 параграф 4 гласит, что указы Президента Чеченской Республики и подобные акты Правительства должны подаваться в Парламент на изучение. Но что включает в себя это изучение? Должны ли акты исполнительных органов быть одобрены Парламентом, или Парламент должен просто ознакомиться с ними? Здесь требуется большая четкость.
38. Согласно Статье 5 параграф 7, Президент Республики может быть представлен в Парламенте, когда обсуждаются вопросы относительно компетенции Главы Государства. Тем не менее, проект не указывает четкий статус представителей Президента ни на пленарных заседаниях, ни в парламентских комитетах.
39. В Статье 10 параграф 2 не понятно, почему Президент наделен полномочием, созывать первое заседание Парламента ранее даты, указанной в Конституции. Должны быть указаны причины.
40. Согласно Статье 21 параграф 4 подпараграф 7, Парламент имеет полномочие давать официальные разъяснения законов Чеченской Республики. Тем не менее, не стоит забывать, что разъяснение законов – это, прежде всего, задача судов, а именно Конституционного Суда.
41. Статья 25 определяет полномочия Парламента в административной и правовой сферах. Параграф 6 дает Парламенту полномочие обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации, но не определяет сферу, к которой должно относиться это обращение. Имеются в виду случаи, когда возникает конфликт полномочий между Российской Федерацией и Чеченской Республикой?
42. Статья 21 параграф 2, о назначении Советом Республики по предложению Президента Чеченской Республики судей, председателя и вице-председателя Конституционного Суда Чеченской Республики, также как и мировых судей, проблематична в отношении разделения власти и гарантии независимости судебной власти, а также противоречит параграфу 1.3 Европейской Хартии о статусе судей, которая гласит, что «В отношении любого решения, которое затрагивает выбор, привлечение, назначение, повышения и продления срока пребывания на должности судьи, закон предусматривает вмешательство власти, независимой от исполнительной и законодательной властей, в которой половина из тех, кто заседает, это судьи, избранные их присяжными согласно методу, гарантирующему наиболее широкое представление судебной власти».
VI. Проблемы относительно разделения полномочий между федеральными властями и федеральными территориями.
43. Статья 3 параграф 4 устанавливает досрочное прекращение мандата Чеченского Парламента, когда будет одобрен федеральный закон о его роспуске. С учетом того, что такая мера представляет собой существенное вмешательство в автономию Чеченской Республики, было бы целесообразно установить исчерпывающий список оснований, на которых федеральные власти могут распустить Парламент Чеченской Республики.
44. Целый раздел 3 (статья 21 и далее) предполагает, что все вопросы, которые проект определяет, как ответственность Парламента, находятся в пределах компетенции Чечни. Автор настоящего заключения предполагает, что это фактически спорный вопрос.
45. Статья 23, о полномочиях Чеченского Парламента в экономической и социальной сферах, определяет в параграфе 8, что он может поддерживать международные отношения в экономической сфере. Это положение должно быть пересмотрено здесь относительно соответствующих положений Федеральной Конституции относительно разделения прерогатив между Федерацией и федеральными территориями в сфере международных отношений и заключения договоров.
46. То же самое касается Статьи 24 параграф 5, о постоянных представительских миссиях Чеченской Республики.
В заключении
47. Поскольку законопроект был разработан на основе Конституции Чеченской Республики, которая была вынесена на референдум 23 марта 2003 года, оговорки, выраженные Венецианской Комиссией в её заключении (CDL- AD- 2003-2) по поводу этой конституции, могут быть учтены только здесь.
48. В общем, законопроект страдает от проблемы в приемах законодательства, заключающейся в слишком частых ссылках на другие законы и недостаточной ясности в разработке многих положений.
49. В то время, как целесообразность определенных положений остается открытым вопросом, ряд важный вопросов, таких как условия снятия депутатской неприкосновенности или метода выборов в Совет Республики или Народное Собрание, вообще не затрагиваются.
50. Некоторые положения поднимают вопрос уважения принципа разделения власти и Европейских демократических принципов, в частности, самое главное это:
- распространение полномочий Верховного Суда относительно неправомочности членов палат Парламента,
- изучение членами парламента указов и постановлений исполнительной власти,
- предоставленная Парламенту возможность давать официальные разъяснения законов Чеченской Республики, т.к. это является изначально задачей судов, в частности, Конституционного Суда,
- назначение одной из палат Парламента судей, председателя и вице председателя Конституционного Суда, а также мировых судей, по исключительному предложению Президента Чеченской Республики.
51. В вопросах относительно разделения прерогатив между Федерацией и федеральными территориями, изучаемый законопроект и его иногда неясные положения позволяют нам только надеяться, что прерогативы, определенные Конституцией, были учтены; предоставленная федеральным властям возможность распускать Парламент Чеченской Республики должна быть определена, как исчерпывающий список оснований, во избежание любого грубого вмешательства, которое будет противоречить принципам, действующим в данной сфере.
Рубрики: