АЛЬ-ШАХРИ АВАД МАТУК САЙД
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В СУЛТАНАТЕ ОМАН
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования и степень разработанности проблемы. Коренное преобразование системы общественных отношений, форм и методов государственного управления в Омане, происходящее со второй половины XX века, и, как следствие этого, изменение подхода ко многим вопросам организации и функционирования государства, обусловили потребность в постепенном обновлении существующего государственного аппарата Омана при одновременном сохранении основных принципов и традиций организации жизни общества и принятия государственных решений.
Кардинальные изменения содержания, социального назначения, функциональной направленности действующих в Омане государственных институтов в XX веке оказывают непосредственное воздействие на состояние и развитие системы оманского законодательства и государственного управления, в том числе и в контексте восприятия ими исторически сложившихся исламских традиций организации государства, а также демократических принципов, утвердившихся в современных европейских демократических странах и в силу этого являющихся общепризнанными в мировом сообществе.
Общественное, культурное и политическое развитие в странах Персидского залива и арабского региона в целом вызвало необходимость в политических реформах законодательной власти, какой она была в то время, чтобы привлечь более широкие слои населения. Законодательная власть в этих государствах существенно трансформировалась, в основном благодаря реформистским движениям и изменениям в жизни общества, а также в некоторых случаях благодаря стремлению государства к независимости, что привело в конечном итоге в этих государствах к пересмотру действующих в то время конституций и к участию в управлении государством широких слоев населения. Эти тенденции в полной мере затронули политическую организацию оманского общества.
Отметим, что необходимый для изучения демократических основ и традиций парламентаризма в Омане научно-обоснованный, четкий, унифицированный категориальный аппарат в общем и целом сложился. В этой связи довольно полезным представляется обобщение уже существующей практики деятельности консультативных органов в Омане и их участия в осуществлении государственной власти и демократизации жизни оманского общества.
Если теоретические аспекты исследуемых в настоящей диссертации проблем получили довольно полное освещение в отечественной и зарубежной конституционно-правовой науке, то эмпирическая составляющая настоящего исследования до настоящего времени не получила такого комплексного закрепления. Отдельные научные работы, содержащие попытки обобщения практики деятельности совещательных органов в Омане и процессов демократизации в этой стране в контексте реализации принципа шуры (совещательности) и развития исламской доктрины государственной власти написаны ведущими российскими учеными-историками и государствоведами, в числе которых Жидков О.А., Скжияйнен Л.Р., Хачим Ф.И., Чиркин В.Е. В этой связи назвать тему настоящего исследования в достаточной мере разработанной, к сожалению, не представляется возможным.
Эти доводы и обусловили выбор темы настоящей диссертации.
Теоретическая основа исследования. Работа проводилась преимущественно на базе критического анализа и обобщения трудов оманских ученых-государствоведов, а также ведущих российских государствоведов. В частности изучены:
1) материалы научной деятельности ведущих арабских ученых о содержании принципа шуры (совещательности) и демократических традиций мусульманского общества (Ас-Садр М.Б., Хомейни, Абиджан Ю.М., Фахру М.А.);
2) научные работы, посвященные политическому развитию государств Персидского залива и арабского региона (Аль-Мазруи Умд С.А., Аль-Накыб Халдун, Аль-Сайд Альман А.В.);
3) работы ведущих ученых-государствоведов Российской Федерации по вопросам, связанным с практикой деятельности органов государственной власти в государствах Персидского залива и арабского региона (Жидков О.А., Сюкияйнен Л.Р., Хачим Ф.И., Чиркин В.Е.);
4) работы по смежным с темой исследования теоретическим проблемам конституционного права зарубежных стран, истории и политологии (Плеханов С.Н., Краковский И.Ю.).
Эмпирическая основа исследования. Работа над диссертацией проводилась на основе изучения обширного нормативно-правового материала, прежде всего – Основного закона Омана, указов султана Омана и нормативных актов министерства внутренних дел Омана. Кроме того были изучены некоторые законопроекты, находящиеся на момент исследования в работе правительства Омана, которые, как предполагается, будут представлены султану на рассмотрение. Особое значение для настоящей диссертации принадлежит работе Советов Шуры Омана четырех созывов, чьи рекомендации и сформулированные в этих документах правовые и политические позиции послужили основой обобщения практики участия Совета Шуры в осуществлении государственной политики в Омане.
Методологическая основа исследования. При написании диссертации были использованы общенаучные методы: диалектический, анализ, синтез, логический, исторический; и частно-научные методы сравнительного правоведения.
В качестве приоритетных способов познания объективной действительности в рамках целей настоящего исследования было использовано обобщение и компаративизм. Широко и в тесном сочетании опираясь на исторический и логический методы, автор, учитывая характер исследования, использовал преимущественно абстрактно-теоретические формы рассмотрения и изложения материала и конкретно-эмпирические формы иллюстрации защищаемых теоретических тезисов. Анализ объекта проводился на основе логической последовательности развития содержания принципа шуры (совещательности) и демократии в Омане: от логически предыдущего к логически последующему. В этом смысле логический метод доминировал над историческим.
Цель и задачи исследования. Данное исследование проводилось, главным образом, с целью комплексного теоретического и эмпирического исследования и обобщения практики применения принципа шуры (совещательности) в государственной политике Омана и анализа развития законодательной сферы государственной деятельности в Омане.
В тесной связи с указанной целью в ходе исследования ставились задачи рассмотрения следующих аспектов проблемы:
• анализ соотношения доктринальных разработок проблемы определения содержания принципа шуры (совещательности), демократических элементов в управлении Оманом на протяжении различных периодов его исторического развития,
• сравнительно-правовой анализ статуса законодательных и законосовещательных органов в государствах Персидского залива и арабского региона в целом, выявление основных направлений взаимного влияния политико-правовых реформ в этих государствах,
• выявление основных направлений деятельности Совета Шуры в различные периоды исторического развития демократии в Омане и изменения правового статуса и места этого органа в государственном аппарате,
• общая характеристика современного состояния законодательной сферы государственной деятельности в Омане, структуры законосовещателльного органа – Совета Омана, правового статуса его составных частей – Государственного Совета и Совета Шуры.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой первое комплексное специальное диссертационное исследование вопросов применения принципа шуры (совещательное) в государственной политике Омана и правового статуса законосовещательных органов в Омане. Научная новизна диссертации состоит также в том, что автор отстаивает в ней свое мнение по ряду существенных дискуссионных вопросов, главным образом, в контексте анализа содержания понятия демократии и демократических элементов в государственном управлении в государствах Персидского залива и арабского региона. В частности, элементы научной новизны проявляются в следующих положениях диссертационного исследования:
• Постепенно в мире складывается более широкое по объему понятие демократии и демократических элементов в государственном управлении, которое охватывает как европейские, так и иные, в частности исламские, подходы к определению этих понятий. При этом, следует учитывать, что исламская политико-правовая доктрина включает в себя ряд принципов, которые нельзя признать совместимыми с нормами современного демократического общества.
• В исламской культуре сложились самые разные взгляды на основы власти и права, на отношения человека и государства, на общество в целом. Некоторые из этих концепций, вырванные из общего контекста и намеренно упрощенные в соответствии с запросами малообразованных слоев населения, используются для оправдания политического экстремизма. Но «центральное место в идейном наследии ислама и в современной исламской мысли занимают не эти примитивные тезисы, а теоретическое обоснование таких принципов, как умеренность, стабильность, лояльность по отношению к властям, постепенность, совещательность, стремление к компромиссу и консенсусу, избежание вреда».
Конституционный процесс в странах Персидского залива и арабского региона отражает как общие мировые тенденции, так и специфику, особенности исторического, социально-экономического и культурно-религиозного развития этих стран, которые следует учитывать при анализе государственно-правовых понятий и институтов, в частности при исследовании законодательной сферы государственной деятельности в этих странах. Попытки автоматически перенести западноевропейские и североамериканские конституционные модели, в том числе принцип разделения властей, принцип верховенства парламентских учреждений в условиях преимущественно добуржуазных обществ объективно обречены на неудачу.
При анализе законодательной сферы государственной деятельности необходимо учитывать, что традиционная исламская доктрина не признает европейско-американского принципа разделения властей, что непосредственно сказывается на особенностях правового статуса законосовещательных органов в мусульманских государствах, в частности в Омане.
Консультативные советы «шура» в государствах Персидского залива и арабского региона служат необходимой предпосылкой для развития парламентаризма в этих государствах. Законодательные органы этих государств (там, где они существуют) занимают второстепенное место в системе государственных органов арабских стран. Слабость законодательных органов объясняется сложившимися традициями сильной единоличной власти главы государства, отсутствием навыков и принципов парламентаризма, отсутствием развитой партийной системы и сильной оппозиции с законодательно закрепленным статусом. На правовой статус парламентов в арабских странах оказывают существенное влияние мусульманские традиции принятия решений путем согласования. Подчас консультативные органы, включая консультативные советы иногда выступают в роли противовеса законодательному органу.
• Совет Шуры Омана своей практикой обсуждения тех или иных государственных проблем способствует конкретизации и организационному оформлению мусульманской доктрины по проблеме содержания принципа шуры (совещательности), а также повышению значения законосовещательных органов для государственной политики и участия населения в государственном управлении в Омане.
• Развитие парламентаризма, а в частности правового статуса Совета Шуры и Государственного Совета в Омане в последующем, видимо, будет предопределяться тем, что если в европейских демократиях основой парламентаризма служит принцип, согласно которому народ является единственным источником суверенитета, то в арабских странах народ (умма) – это прежде всего сосредоточение ответственности перед Богом. И если в европейских демократиях парламентаризм признается одной из допустимых форм господства большинства над меньшинством, то, согласно исламской доктрине, парламентаризм не сводится к господству чьих-либо интересов, а отражает стремление к справедливости и праву в том виде, в каком они закреплены в исламе.
• По нашему мнению, дальнейшее развитие государственного аппарата в Омане приведет к разделению функций между двумя Советами, и они будут дополнять, а не дублировать друг друга. В перспективе предполагается, что Совет Омана получит право издавать новые законы и вносить изменения в существующие нормативные акты, а также контролировать исполнение своих решений. Таким образом, Совет Омана.
• В своем нынешнем виде способен стать основой будущей двухпалатной структуры парламента Омана.
Все эти и некоторые другие положения диссертации выносятся на защиту.
Научная и практическая значимость. Настоящим исследованием автор вносит посильный вклад в анализ проблем совершенствования государственного аппарата в Омане, развития демократии в арабских государствах, которым исторически присуще внимание к мнению населения и участие народа в управлении страной, эволюции содержания принципа шуры (совещательности) в мусульманской доктрине и в истории Омана. Работа направлена на укрепление и систематизацию методологической основы научного понимания выше обозначенных проблем, а также на обобщение имеющегося на настоящий момент эмпирического материала по теме исследования. Результаты исследования значимы как для конституционного права, общей теории права и сравнительного правоведения, так и для иных отраслей юридической науки, и способствуют уяснению содержания демократических элементов, в частности принципа шуры, парламентаризма, места и роли законодательных и законосовещательных органов в системе органов государственной власти в арабских странах, в частности в Омане.
Как следствие этого, результаты исследования применимы в учебном процессе при изучении сравнительно-правовых дисциплин, а также ряда специально-отраслевых юридических дисциплин, например, учебного курса «Конституционное право зарубежных стран».
Наряду с этим теоретические положения диссертации и приведенное в ней обобщение практики деятельности совещательных органов в Омане имеют значение для совершенствования оманского законодательства, его систематизации, толкования права, применения и других форм его реализации, а также для развития системы органов государственной власти в Омане.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.
В первой главе – «Историко-теоретические аспекты парламентаризма в арабских государствах» – исследуются общие тенденции развития законосовещательных и законодательных органов в государствах Персидского залива и арабского региона, выявляются основные направления эволюции правового статуса консультативных советов шуры в этих странах, дается общая характеристика законодательных и законосовещательных органов в этом регионе. В данной главе рассматривается проблема несовместимости некоторых политико-правовых традиций европейских демократий и исламской доктрины государственной власти. Основными методами исследования во второй главе выбраны сравнительно-правовой метод, анализ и синтез с широкой опорой на имеющийся эмпирический материал.
Во второй главе – «Историческое развитие демократии в Омане» – анализируются теоретические проблемы определения содержания принципа шуры (совещательности) и демократических элементов в государственном управлении в мусульманских странах, исторические аспекты эволюции этих понятий в контексте исламской религиозно-правовой доктрины. В данной главе дается общая характеристика периода имамата в Омане и тенденций развития принципа шуры в этот период, анализируются предпосылки политических реформ в Омане во второй половине XX века и практика деятельности Государственного Консультативного Совета Омана и Совета Шуры образца 1981 года. В первой главе используется преимущественно историческо-правовой метод исследования.
Третья глава – «Правовой статус Совета Омана» – посвящена детальному анализу конституционных основ деятельности законосовещательного органа в Омане, порядка его формирования, практике осуществления полномочий Государственного Совета и Совета Шуры, как составных частей Совета Омана, принципов их деятельности. В настоящей главе также анализируется процесс демократизации политико-правовой жизни Омана в период с 1996 года по настоящее время и приводятся некоторые прогнозы дальнейшего развития законодательной сферы государственной деятельности в Омане.
В заключении формулируются основные выводы по теме настоящего исследования. Ниже приведен список литературы, нормативно-правового материала и судебной практики, использованных при написании настоящей диссертации.
ГЛАВА 1. ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В АРАБСКИХ ГОСУДАРСТВАХ
1.1. «Принцип Шуры» и правовой статус консультативных советов
(законосовещательных органов) в арабских государствах.
Конституционный процесс в странах арабского региона отражает как общие мировые тенденции, так и специфику, особенности исторического, социально-экономического и культурно-религиозного развития этих стран. Все эти особенности преломляются в характере конституционного процесса этих государств.
История высших представительных органов в большинстве арабских государств насчитывает, как правило, несколько десятилетий. Политическая элита, пришедшая к власти в этих странах с обретением национальной независимости, не имела ни длительных демократических традиций, ни парламентского опыта.
Эти факторы не способствовали утверждению парламента как органа народного представительства, играющего решающую роль в механизме власти.
90-е годы XX столетия были отмечены растущим динамизмом конституционного развития. Во многих арабских странах – в Йемене, Алжире, Судане, Саудовской Аравии, Омане – в этот период были приняты новые конституции, либо в тексты старых конституций были внесены существенные поправки. Это было связано с усложнением государственного механизма в этих странах, с формированием новых социальных и политических структур, значительной дифференциацией общества, а также с появлением других внутриполитических и внешних факторов, оказывающих существенное влияние на конституционное развитие арабских стран.
В современных арабских конституциях значительно расширены полномочия представительных органов власти. В арабских монархиях также наблюдается тенденция к расширению полномочий совещательного органа – консультативного совета – совета шуры. Новейшие конституции арабских стран в законодательной форме закрепляют принцип «шуры» – принцип совещательности, что придает легитимность этим консультативным учреждениям. При этом широкому обсуждению подвергается исламская концепция парламентаризма и специфические формы его применения в мусульманских странах.
Под парламентом в арабских государствах традиционно понимается избираемый населением, а иногда частично назначаемый главой государства высший представительный орган власти. Являясь формально носителем верховной законодательной власти, парламент занимает особое положение в системе высших государственных органов.
Парламентаризм в арабских государствах характеризуется относительной слабостью и неразвитостью его институтов. Причинами этого служит господство феодальных устоев, как, например, в Саудовской Аравии, и ислама как доктринальной основы государственного управления в этих странах.
Как справедливо замечает профессор Чиркин В.Е., «значение представительных учреждений в системе высших органов власти существенно зависит не только от социальной сущности государства, но и от формы правления».
Традиционная исламская доктрина не признает европейско-американского принципа разделения властей. Деятельность государства, в основе которого по шариату, лежат нормативные предписания Корана, подразумевает неразрывное сочетание законодательной и исполнительной функции, которые реализуются в полномочиях единого органа – главы государства. Если для государственно-правовой концепции разделения властей западных стран и государств североамериканского континента оно рассматривается как гарантия против злоупотребления исполнительной власти, то исламские теоретики считают необходимым совмещение поста главы государства и правительства в одном лице. Исламское государство, по их мнению, должно управляться путем тесного взаимодействия законодательной и исполнительной властей, координировать работу которых должен глава государства. Парламент служит для обсуждения и решения лишь основных проблем функционирования обществ арабских государств. Решение оперативных вопросов государственного управления должно находиться в компетенции правительства, возглавляемого главой государства – монархом.
В этой связи нельзя не отметить специфику конституционных положений о принципах осуществления государственной власти в Исламской Республике Иран. Так, согласно статье 6 Конституции Ирана, государственные дела в Исламской Республике Иран должны вершиться при опоре на мнение уммы (народа). Государство способно определить это мнение, опираясь на результаты выборов Президента республики, членов Исламского консультативного меджлиса, членов местных консультативных меджлисов или на результаты референдума. Полномочия органов государственной власти осуществляются под наблюдением руководителя и имама уммы, при этом статья 57 Конституции Ирана устанавливает, что эти две должности замещаются одним и тем же лицом. Тем самым фактически аннулируется принцип разделения властей, о котором упоминается в той же статье Конституции.
В дуалистических монархических государствах и в парламентских монархиях монарх делит свои законодательные полномочия с избираемым высшим представительным органом. В конституциях этих стран взаимоотношения короля и законодательного органа власти определены достаточно четко и зависят от степени развитости институтов парламентской демократии.
Например, в Марокко политические решения оформляются через парламент, но центром выработки этих решений является правительство, действующее фактически под руководством монарха, осуществляющего патронаж традиционной политической элиты. В рамках такой системы автономное политическое влияние парламента весьма незначительно.
По мнению одного из ведущих ученых-исламоведов Э.С. Онана, «гибкость ислама позволяет оправдывать как форму правления, свойственную традиционному исламскому государству, так и наличие типично республиканских коллегиальных учреждений, в том числе и парламента». Шариат устанавливает, что основной функцией парламента является не законодательная функция, поскольку все необходимые для деятельности общества законы уже закреплены в Коране, а функция разработки и обсуждения различных программ социально-экономического развития. Ведущий российский ученый-исламовед Л.Р. Сюкияйнен в этой связи отмечает, что «Коран в этих условиях можно рассматривать как общую идеологическую основу мусульманского права, поскольку лишь небольшое число его норм исходит из «божественного откровения» и преданий о жизни Пророка (Сунны)».
Важнейшим принципом функционирования органов государственной власти и осуществления принятия решений в арабских странах является принцип «шура», который означает «обсуждение», «совещательность». Этот принцип, заложенный в Коране и хадисах пророка Мухаммеда, является устойчивым элементом государственного механизма, традиционно использующимся в мусульманских обществах и государствах.
Источником этого принципа считается 42-я сура Корана, называется «Совет», 36-й стих которой гласит: «…а дело их – по совещанию между ними». Данная норма подкреплялась и сунной, в соответствии с которой сам пророк перед принятием важных решений советовался со своими сподвижниками. «Праведные» халифы также консультировались с действовавшими при них небольшими совещательными органами, заседавшими в мечети под председательством правителя.
Применение этого принципа позволяет путем сопоставления мнений принимать оптимальные решения в области государственной политики. Множественные консультативные советы, которые были сформированы в арабских странах в соответствии с принципом «шура», явились реакцией на необходимость вступления арабских монархий на путь конституционного развития и модернизации традиционного восточного общества.
Этот этап в развитии арабских государств характеризовался появлением сложного государственного аппарата, формированием новых социальных и политических структур, дальнейшей дифференциацией общества и разрывом между правящей верхушкой и населением. По этим причинам конституционное закрепление и применение принципа «шуры» придало законность консультативным советам, которые были образованы путем назначения их членов монархами. Таким образом, законодательная деятельность в арабских государствах изначально во многом предопределяется ролью монарха в управлении государством.
Объем и характер полномочий монарха в законодательной сфере существенно различается в арабских государствах. Так, в Саудовской Аравии и Омане монарх является основным субъектом законодательной деятельности, единственным обладателем и источником всей законодательной власти и осуществляет ее с помощью назначаемого им законосовещательного органа. В Катаре, ОАЭ, Кувейте, Бахрейне, Марокко и Иордании он делит законодательную власть с представительным и законодательным органом – Национальной ассамблеей.
Поскольку, несмотря на то, что в султанате Оман имеется Конституция, по своей сути он является абсолютной монархией, парламент там до сих пор отсутствует, а вся полнота законодательной и исполнительной власти принадлежит султану. Основным государственным принципом, согласно конституции Омана, является принцип осуществления консультаций на основе шуры и равенства. Этот шариатский принцип консультации является определяющим в отношениях главы государства с правительством и обязывает главу государства советоваться с другими высшими государственными органами.
Конституции Катара, Омана, Саудовской Аравии предусматривают создание «консультативного совета», который является прямым выражением традиционной приверженности принципу «шуры». Признаки совещательности имеются и у Федерального национального совета ОАЭ.
Нормы конституций и иных правовых актов арабских государств о консультативных советах закрепляют, что этот орган в системе власти носит вспомогательный характер по отношению к главе государства и правительству. Так, например, в тексте временной конституции Катара в новой редакции 1996 г. указано: «Образуется Консультативный совет для того, чтобы доводить свое мнение до Эмира и Совета министров при выполнении ими своих обязанностей». Существовавший с 1981 г. совещательный орган в Омане – Государственный консультативный совет – с 1991 г. был преобразован в Совет шуры.
Среди полномочий Совета шуры Омана закреплено его право давать рекомендации султану о необходимости пересмотра действующих правовых актов, относящихся к социально-экономической сфере, и о возможности принятия новых правовых актов в этой сфере.
Реформа 1996 года, проведенная в Омане, привела к созданию прообраза двухпалатного парламента – Совета Омана – состоящего из Консультативного Совета и Государственного Совета. Функции этого представительного органа традиционны для консультативных советов арабских монархий и преимущественно сводятся к обсуждению проектов законов в социальной и экономической областях. Законосовещательный характер полномочий этого представительного органа сохранен, однако, его полномочия были существенно расширены за счет того, что обсуждению подлежат не только те проекты законов, которые султан сочтет необходимым представить в Совет Омана, а всех проектов. Так, статья 28 Положения о Государственном и Консультативном Советах Омана закрепляет, что Консультативный Совет оказывает помощь правительству во всех важных вопросах оманского общества и высказывает то, что считает необходимым для упрочения его устоев и коренных ценностей.
Механизм деятельности Совета таков, что замечания и предложения по проектам рассматриваемых законов Консультативный Совет направляет в Государственный Совет. В свою очередь, последний добавляет свои соображения по поводу законопроекта и направляет обобщенное мнение о проекте султану и правительству.
В Саудовской Аравии государственное управление также основывается на принципе справедливости, консультаций и равенства. В соответствии с принципом «шуры», признаваемом в Саудовской Аравии одной из основ правильного исламского правления, в королевстве издавна действовал Совещательный совет при монархе, Юридический совет а также советы при губернаторах, действующие по типу традиционных советов племен при шейхе.
29 февраля 1992 г. на официальном заседании правительства общие принципы государственного устройства и управления страной были закреплены в следующих указах: «Основы системы власти», «Положение о Консультативном Совете» и «Система территориального устройства». В дополнение к Основному закону Саудовской Аравии в 1993 г. королем был принят «Акт учреждения Консультативного Совета», который призван играть роль законосовещательного органа при короле.
Целью существования и деятельности Консультативного Совета были признаны защита общественных интересов, единства мусульманского населения, целостности государства и интересов имамата. Общие задачи Консультативного Совета заключаются в выражении своего мнения по общим вопросам политики, политике государства, которое может быть затребовано со стороны совета министров.
Консультативный Совет имеет право обсуждать план экономического и социального развития; изучать международные документы, хартии и договоры; рассматривать соглашения о концессиях и делать относительно них соответствующие предложения; давать разъяснения по законам; обсуждать ежегодные доклады, представленные министрами и другими государственными органами, и делать соответствующие предложения по этим вопросам. Не менее десяти членов Консультативного Совета имеют право законодательной инициативы.
Таким образом, в Саудовской Аравии Консультативный Совет имеет значительное влияние в сфере подготовки и издания законов королем. Хотя следует отметить, что формально органом законодательной власти он не является.
В Бахрейне изначально государственное развитие пошло по пути оформления монархии конституционного типа со значительными ограничениями юридических полномочий исполнительной власти в пользу института парламентского представительства в лице временного Учредительного собрания, выборы в которое прошли в декабре 1972 г. Согласно Конституции Бахрейна 1973 года законодательная власть делилась между эмиром и созданным позже Национальным собранием. Так, статья 42 Конституции Бахрейна закрепляла, что закон может быть издан только после того, как он будет утвержден Национальным собранием и одобрен эмиром. Однако к 1975 году стало очевидным, что парламент несет в себе опасность разрушения традиционной социально-политической структуры общества Бахрейна и нарушения тщательно поддерживаемого внутриполитического баланса. В результате, декретом эмира Бахрейна от 23 августа 1975 г. было распущено Национальное собрание и приостановлено действие конституции. Лишь в декабре 1992 г. эмир объявил о создании Консультативного Совета (Маджлис аш-шура) – совещательного органа численностью 30 человек, в функции которого входит выработка рекомендаций совету министров по проектам законов и различным аспектам социально-экономической политики страны до того, как они передаются на утверждение эмиру. В сентябре 1996 г. с 30 до 40 было увеличено число членов Совета, а также несколько расширены его полномочия. Теперь Маджлис аш-шура может не только обсуждать проблемы, которые ставит перед ним правительство, но и запрашивать совет министров по тем или иным вопросам. Тем не менее рекомендации Консультативного совета не носят обязательного характера, а все его члены назначаются эмиром. Таким образом, этот невыборный орган не обладает властными полномочиями и не имеет конституционной основы.
Конституции Катара и ОАЭ также не предусматривают каких-либо выборных представительных органов. Вместе с тем, они также вводят такой государственный институт, как Консультативный Совет. В Катаре он носит наименование Маджлис аш-шура, в ОАЭ – Федеральное национальное собрание.
Консультативные советы Катара и ОАЭ также не являются органами законодательной власти, поскольку они наделены лишь совещательными функциями, а их решения необязательны для исполнения со стороны главы государства и назначаемого правительства. Так, в соответствии с основным законом Катара эмир утверждает законы после обсуждения их в Консультативном Совете, но факт одобрения законопроекта в Консультативном Совете не является обязательным. Таким образом, основной фигурой в законодательном процессе Катара является эмир, который сам руководит разработкой законопроекта и, как глава государства, принимает закон. При чрезвычайных обстоятельствах эмир вправе издавать указы, имеющие силу закона, без соблюдения формальной процедуры выслушивания мнения Консультативного совета.
Статья 45 Конституции ОАЭ устанавливает, что органами власти в государстве являются Высший совет Союза, состоящий из правителей всех эмиратов, входящих в Союз; Совет министров Союза; Федеральное национальное собрание Союза; Юстиция Союза. Согласно статье 92 Конституции ОАЭ, Федеральное национальное собрание ОАЭ может обсуждать любые вопросы, за исключением случаев, когда Совет министров информирует Собрание, что обсуждение противоречит высшим интересам Союза. Статья ПО Конституции ОАЭ закрепляет, что проект закона становится законом после принятия его по следующей процедуре:
а) совет министров готовит проект и предлагает его Федеральному национальному собранию,
б) Совет министров представляет проект Председателю Союза для одобрения его Высшим советом,
в) Председатель Союза подписывает проект после его утверждения Высшим советом.
Если Национальное собрание вносит поправки в проект закона и они не принимаются Председателем Союза или Высшим советом, или Национальное собрание отклоняет проект, Председатель Союза или Высший совет могут возвратить проект обратно в Национальное собрание. Если Национальное собрание делает поправки, неприемлемые для Председателя Союза или Высшего совета, или отвергает проект, Председатель Союза публикует закон после утверждения Высшим советом, вне зависимости от мнения Федерального национального собрания. Федеральное национальное собрание ОАЭ лишено всей полноты законодательной власти. Оно не обладает правом законодательной инициативы, а может лишь обсуждать законы, которые предлагает Совет министров. Таким образом, Собрание не обладает реальной властью в вопросах, касающихся внесения изменений в законопроекты или отказа от принятия этих проектов. На основании этого можно отметить, что полномочия этого совета в данном случае носят консультативный и рекомендательный характер, так как окончательное решение принадлежит главе государства и Высшему Совету Союза.
Политические полномочия Федерального национального собрания также в существенной мере ограничены. Так, Собрание не наделено правом запроса или допроса членов правительства. Собрание не обладает также правом вынесения вотума недоверия совету министров или отдельным его членам.
В то же время Конституция ОАЭ предоставляет членам Федерального национального собрания право обсуждать любой вопрос, касающийся государственной политики. Условиями реализации этого права, в соответствии с нормами статьи 92 Конституции ОАЭ, являются:
1. получение согласия Совета министров на обсуждение конкретного вопроса, так как если Совет министров считает, что обсуждение данного вопроса противоречит интересам государства, то вопрос не обсуждается.
2. присутствие премьер-министра или уполномоченного министра на заседании, на котором поводится обсуждение.
3. рекомендательный характер результатов обсуждения, представляемых Совету министров, который может учесть или отвергнуть указанные результаты.
По сути, Консультативные Советы Катара и ОАЭ являются институтами сословного представительства, служащие придатками правительственного аппарата, которым руководит монарх. Компетенция Консультативных Советов Катара и ОАЭ сводится к «выражению своего мнения», которое, в свою очередь, не является обязательным для главы государства. Эти органы не наделены правом вмешиваться в действия исполнительной и судебной власти. Таким образом, статус и юридическая природа этих органов в системе власти Катара и ОАЭ позволяет сделать вывод об их невысокой политической значимости в этих государствах. На практике, тем не менее, глава государства и правительство, как правило, принимают в расчет мнение Консультативного Совета, которое носит характер компетентного заключения.
Отметим, что даже парламенты в строгом смысле этого слова в арабских государствах представляют собой учреждения, обеспечивающие синтез политического представительства как современных безсословных, так и традиционных сословно-общинных интересов в очень сложных комбинациях и сочетаниях.
Прерогативы консультативных советов в арабских монархиях во многом схожи между собой. Но Конституции арабских государств по-разному определяют основные цели деятельности этих органов. Так, в Катаре основной целью функционирования Консультативного Совета является обсуждение общей политики государства по тем вопросам, которые выносятся на его обсуждение. Вторым по значимости полномочием Совета служит обсуждение государственных дел в социальной и культурной областях и рассмотрение поступающих из совета министров проектов законов, проекта государственного бюджета, а также других важных проектов. Консультативному Совету Катара предоставлено право обращаться с запросом к правительству по вопросам его компетенции и с запросом к любому министру по вопросам, находящимся в ведении возглавляемого им министерства. Отметим, что в Конституции Катара Консультативному Совету не предоставлены никакие полномочия во внешнеполитической сфере.
Консультативный Совет Саудовской Аравии также призван прежде всего высказывать свое мнение по предложенному председателем совета министров вопросу, относящемуся к общей политике государства. Вторым по значимости полномочием Совета признается обсуждение планов экономического и социального развития Саудовской Аравии, заслушивании годовых отчетов министров и глав других государственных учреждений и внесении предложений по данным вопросам. В компетенцию этого совещательного органа также входит толкование законов, а также изучение международных договоров с правом внесения собственных предложений.
В Омане и Бахрейне основной задачей Консультативных Советов является обсуждение хозяйственно-экономических проблем. Так, Консультативному Совету Бахрейна предоставлено право рассматривать социально-экономические проекты, финансирование которых предусматривает расходование денежных средств государственного бюджета. Федеральный национальный совет ОАЭ наделен аналогичными правами, но в меньшем объеме, поскольку решение ключевых вопросов государственной жизни передано Высшему совету Союза, состоящему из правителей эмиратов.
Порядок работы консультативных советов в арабских государствах подчиняется общим принципам работы коллегиальных органов. Так, например, заседания Консультативного Совета Саудовской Аравии не могут считаться полномочными без присутствия на них по крайней мере двух третей всего состава его членов, включая председателя. Порядок принятия решений в консультативных советах также традиционен – решения, как правило, принимаются большинством голосов.
Консультативные советы в арабских государствах имеют свою структуру и располагают достаточными технико-процедурными возможностями по взаимодействию с главой государства. Так, например, Консультативный Совет Саудовской Аравии формирует из своих членов специализированные комитеты, необходимые для осуществления его полномочий. С согласия председателя Консультативного Совета комитеты могут привлекать к своей работе и воспользоваться помощью любого лица, не входящего в Совет. Консультативный Совет Саудовской Аравии имеет свой руководящий орган в составе председателя Совета, его двух заместителей и руководителей специализированных комитетов.
Взаимодействуя с правительством, председатель Консультативного Совета может представить председателю Совета министров требование о присутствии на заседании Консультативного Совета любого правительственного чиновника, когда обсуждаются вопросы, входящие в его компетенцию. Приглашенные на заседания имеют право участвовать в обсуждении вопроса, но не имеют права голосовать. Председатель Консультативного Совета Саудовской Аравии может затребовать у Премьер-министра обеспечить Совет необходимыми документами, находящимися в распоряжении правительственного аппарата.
Взаимодействуя с главой государства, председатель Консультативного Совета Саудовской Аравии представляет Королю ежегодный доклад о работе Совета в соответствии с внутренним регламентом Совета. Служащие аппарата Совета считаются служащими системы гражданской службы. Консультативный Совет Саудовской Аравии имеет специальный бюджет, утверждаемый королем, и бюджет расходуется в соответствии с правилами, утверждаемыми декретом короля.
Прерогативы председателя Совета, его заместителей, секретаря Совета, аппарата Совета, порядок проведения его сессий, руководство его работой и работой его комитетов, способы голосования; порядок дебатов, этика обсуждений вопросов и другие правила, которые обеспечивают порядок и дисциплину внутри Совета, определяются внутренними правилами Совета. Внутренние правила Совета утверждаются декретом короля.
Интерес представляет использование принципа несовместимости мандатов при урегулировании правового статуса Консультативного Совета Саудовской Аравии. Так, сочетать членство в Консультативном Совете с любым другим правительственным постом или с коммерческой деятельностью запрещено. Исключение составляет ситуация, когда король вынесет персональное решение в отношении члена Консультативного Совета при наличии государственной необходимости.
Отметим, что при всей широте круга вопросов, обсуждаемых консультативными советами арабских государств, их полномочия существенно ограничены тем, что в большинстве случаев эти вопросы могут стать предметом обсуждения при условии, что они вынесены на рассмотрение консультативного совета правительством государства. Таким образом, вмешательство консультативных советов в государственные дела по собственной инициативе фактически не предусмотрено, а возможности реализации ими законодательной инициативы или хотя бы ее прообраза предельно ограничены.
Законосовещательные органы в арабских государствах Ближнего Востока занимают подчиненное положение по отношению к монарху и к правительству. Во всех государствах, где имеются консультативные советы, их председатели назначаются указом главы государства. Следовательно, председатели этих законосовещательных органов являются должностными лицами, находящимися в административной зависимости от главы государства – монарха. Полномочия консультативных советов в сфере воздействия на исполнительную власть существенно ограничены и сводятся, по большей части, только к некоторым контрольным функциям в области финансов. Так, Федеральное национальное собрание ОАЭ наделено функциями финансового контроля за деятельностью правительственной администрации в области бюджетных расходов, введения налогов, пошлин и принятия финансового законодательства в целом. Консультативный совет Катара обсуждает законы о бюджете, уполномочен обращаться с запросами к совету министров, а в отдельных случаях проявлять законодательную инициативу, передавая свои законопроекты эмиру. Федеральное национальное собрание ОАЭ рассматривает законопроекты о бюджете федерации и финансовый отчет правительства и имеет право вносить свои поправки. Согласно конституции ОАЭ, правительство представляет Федеральному национальному собранию ежегодные финансовые отчеты и лишь затем выносит их на окончательное утверждение Высшего Совета Союза.
1.2. Порядок формирования и прекращения деятельности консультативных советов и законодательных органов в арабских государствах.
Основными принципами, применяемым при урегулировании порядка формирования консультативных советов в арабских государствах является принцип назначаемости и принцип сменяемости их членов.
Так, 59 членов Совета шуры Омана назначались султаном из кандидатов от каждой провинции, предлагаемых наиболее влиятельными подданными. Срок полномочий Совета шуры Омана был установлен в три года с правом переназначения членов Совета. После реформы и создания двухпалатного законосовещательного органа было установлено, что члены Государственного Совета Омана назначаются султаном, при этом их количество не должно превышать половины численности Консультативного Совета. Консультативный Совет формируется на выборной основе, и, что немаловажно, с участием женщин, наделенных пассивным и активным избирательным правом. Членами Государственного Совета являются наиболее опытные государственные служащие, находящиеся в отставке: бывшие министры, заместители министров, послы, старшие судьи, высшие офицеры, а также представители творческой интеллигенции, преподаватели университетов, представители бизнеса.
Действовавший в Саудовской Аравии Совещательный совет при монархе состоял из 40 представителей правящей династии и знатных аристократических семейств, Юридический совет – из 20 улемов – особо почитаемых знатоков Корана. Согласно обнародованным 29 февраля 1992 г. на официальном заседании правительства указам об основах системы власти, о положении о Консультативном Совете и о системе территориального устройства, а также согласно принятому в дополнение к Основному закону Саудовской Аравии «Акту учреждения Консультативного Совета», который призван играть роль законосовещательного органа при короле, Консультативный Совет состоит из председателя и 60 членов, избираемых королем из числа ученых и лиц, известных своими знаниями и опытом. При этом член Консультативного Совета должен быть подданным Саудовской Аравии и проживать в ней, должен быть известен своей добропорядочностью и компетенцией, должен иметь возраст не моложе 30 лет. Отметим, что с января 2005 года общее количество членов Консультативного Совета Саудовской Аравии приказом короля было увеличено до 150 человек.
Член Консультативного Совета Саудовской Аравии вправе представить председателю Совета прошение об отставке, а тот передает его на рассмотрение королю. Если должность члена Консультативного Совета становится вакантной по какой-либо причине, король назначает лицо, которое займет эту вакансию, и в связи с этим издает специальный декрет. Председатель, заместитель председателя и секретарь Консультативного Совета Саудовской Аравии назначаются и освобождаются со своих постов декретом короля; их права, обязанности, зарплата и другие вопросы определяются также декретом короля. Консультативный Совет Саудовской Аравии назначается королем на четырехлетний срок. При формировании нового состава Совета должно быть предусмотрено, чтобы в него вошло не менее половины новых членов.
Консультативный совет Катара состоит из 35 членов, назначаемых эмиром. Срок его полномочий – четыре года. Совет возглавляет спикер, который, так же как и его заместитель, выбирается тайным голосованием членами Консультативного совета. Спикер руководит деятельностью совета в течение года, после чего назначаются новые выборы.
В Федеральном национальном собрании ОАЭ эмираты представлены назначенными членами (от четырех до восьми представителей). Федеральное национальное собрание ОАЭ состоит из 40 членов. По закрепленной в Конституции ОАЭ договоренности между правящими семьями входящих в федеральное государство семи княжеств, Абу-Даби и Дубай направляют в Собрание по 8 депутатов; Шарджа и Рас-эль-Хайма – по 6; Аджман, Умм-эль-Кайвайн и Эль-Фуджейра – по 4. При этом, согласно статье 69 Конституции ОАЭ, каждый эмират свободно определяет метод отбора граждан, представляющих его в Федеральном национальном собрании. Срок членства в Федеральном национальном собрании – два года. Все члены, завершившие этот срок, могут быть переизбраны.
Несмотря на особый порядок формирования Федерального национального собрания, каждый член Собрания считается представителем народа союза, а не эмирата, который он представляет в данном совете, что находит свое отражение в статье 77 Конституции ОАЭ.
Однако, по мнению ряда специалистов в области конституционного права, назначение представителей эмиратов в Федеральное национальное собрание в некоторых случаях является оптимальным, так как политический уровень граждан недостаточно высок для того, чтобы выбрать члена Собрания, тем более, если родоплеменные отношения являются основным критерием избирательного процесса.
Отметим, что предоставление эмиратам свободы в определении метода отбора своих представителей в Собрание все же ограничено некоторыми конституционными положениями. Так, статья 64 Конституции ОАЭ подчеркивает временный характер принципа назначаемости, подтверждая то, что шейх назначает членов Собрания до того времени, когда будет введено всеобщее избирательное право и принят специальный закон о выборах. Впрочем, даже при назначаемости членов Собрания в конституционной практике реализуется принцип «пгура», поскольку шейх эмирата подбирает членов Федерального национального собрания после проведения многочисленных консультаций.
Созыв и роспуск Консультативных Советов ОАЭ и Катара осуществляется по указу главы государства и с согласия совета министров. Собрание эмиратов и Консультативный совет Катара не имеют права проводить сессии без официального разрешения, и конституции специально оговаривают, что такое заседание, если оно состоится, считается недействительным. Главам государств предоставлено также право досрочного прекращения работы сессий.
Бахрейнский парламент, образованный на основе выборов в декабре 1973 г., был достаточно представительным институтом власти. Его значительная часть – 30 депутатов – была избрана населением и лишь 14 членов назначены монархом. 8 депутатов представляли Народный блок, возникший по инициативе Фронта национального освобождения Бахрейна. Теперь в Бахрейне существует Маджлис аш-шура, который является не избираемым, а назначаемым органом – все его члены назначаются эмиром; и Совет Представителей, члены которого избираются народом.
Рубрики: