Правовое наследие Кавказа (Архивы Кавказа)

ХАРСИЕВ БОРИС МАГОМЕТ-ГИРЕЕВИЧ
Канд. философских наук
Зав. отдела Этнологии Инг. НИИ Гаманитарных Исследовании им.Ч.Ахриева
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОГО ОБЩЕСТВА
В настоящее время местное самоуправление давно используется политическими системами экономически развитых стран, как главная структура народного представительства и организации социально-политической жизни общества. Местное самоуправление представляет собой низовое, наиболее близкое к гражданскому обществу, территориальное звено политической системы, посредством которого отдельные граждане могут артикулировать свои частные интересы, преследовать их в повседневной жизни, оформляя их как своеобразную политическую «инициативу снизу», и тем самым влиять на государство.
Местное самоуправление, как механизм социального самоуправления, является мощным средством активизации политической системы, демократических институтов, отдельных граждан, борьбы с бюрократизмом и формализмом в работе государственных органов управления.
В определении социально-политической природы местного самоуправления, прежде всего, обращает на себя внимание его ярко выраженная демократическая сущность. Сама природа местного самоуправления напрямую связана с демократией, проявляющейся в силе свободной наций. «Нация может создавать систему свободного управления, но без муниципальных институтов она не может сохранить дух свободы».
Однако самоуправление – это не только основа демократии. Самоуправление, самоуправляющиеся общество являются высшей формой интеграции людей, соответствующей самой природе человека.
Без сомнения местное самоуправление выступает как условие, необходимый атрибут любого демократического общества. Именно на уровне местного самоуправления, возможно, наиболее полно реализовать один из основополагающих принципов демократии, – равное право и возможность всех дееспособных граждан на управление делами сообщества. Власть в демократическом обществе должна быть как можно ближе к народу и народ должен иметь право на ее осуществление в самой большой степени, которую только допускает форма представительной демократии. Само местное самоуправление является продуктом демократии, одна из признанных форм осуществления народом принадлежащей ему власти. Степень развития самоуправления в данном качестве будет зависеть от степени развития демократии в обществе. Чем демократичнее оно будет, тем шире в нем развиты самоуправленческие начала. Именно такое общество, в котором местное самоуправление представляет собой нижнюю структуру государственного строение, становится наиболее доступным и эффективным в диалоге власти и народа.
Из сказанного выше, однако, не следует, что самоуправление – это уже демократия.
Демократия – понятие достаточно широкое и универсальное. Оно может быть использовано как для характеристики государственного образования, так и для обозначения способа управления. Самоуправление в таком случае – частное проявление демократии в виде конкретного института, механизма ее реализации.
Отличие самоуправления от демократии состоит в том, что граждане не только «принимают участие в управлении», но и сами управляют общественными делами через государство и посредством различных самоуправляемых организаций, а также сами исполняют принятые решения.
Демократия не является понятием юридическим и не может быть выражена в конкретной правовой форме. Что же касается самоуправления, то представляется вполне возможным его соответствующее юридическое воплощение, выраженное в нормах права.
Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, признает и гарантирует местное самоуправление. Поэтому местное самоуправление как выражение власти народа в Российской Федерации рассматривается в качестве одной из основ конституционного строя.
В Конституции Российской Федерации зафиксированы основополагающие черты местного самоуправления, которые нашли свое воплощение в Федеральном Законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.11.2008) «Об Общих Принципах Организаций Местного Самоуправления в Российской Федерации» (принятым ГД ФС РФ 16.09.2003) и других правовых актах субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон «Об Общих Принципах Организаций Местного Самоуправления в Российской Федерации», устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Таким образом, в Российской Федерации законодательно закреплено права граждан на непосредственное участие в государственном управлении.
В истории ингушей немало примеров, свидетельствующих о том, что самоуправление всегда было присущи нашему народу. Народовластие у ингушей веками накапливало практический и теоретический опыт местного самоуправления.
В разных исторических условиях самоуправление в ингушском обществе проявлялось в различных формах, среди которых наиболее заметными и устойчивыми являются следующие:
- средневековое общинное самоуправление;
- Кхел институт управления ингушей в период военно–демократического правления XIII-XIX вв;
- казачье войсковое самоуправление XIX начало XX в.в.;
- реформы земское и городское самоуправление второй половины XIX в.
Среди реликтовых форм местного самоуправления в Ингушетии средних веков особый интерес представляют самоуправление горских обществ в монгольский период Кавказского владения. Примеры такого самоуправления можно наблюдать с конца XIII века в различных горских обществах. Как отдельная самоуправляющаяся единица каждое общество имело возможность выбирать «БокIий Нах» – совет старейшин, «Бячь» – воевод, ведавших военными делами, и других должностных лиц.
Диалектика свободной общественной воли способствовала рождению системы демократических форм правовых отношений этноса, основанной на патриархальности, половозрастной стратификации при военном демократическом строе.
ГIалгIа называли себя эзди, и уорки, все кто относились, к названной категории, считались сильными, независимыми и равным между собой.
Для целей общественного управления существовала система выборов , выстроенная, опять таки, на принципах военной демократии.
В общественном управлении участвовало все правоспособное население под руководством избранных старшин (воккха саг), для военного командования выбирали (баьча).
По существу в ингушском обществе управление являлось не привилегией, а тяжким бременем, зачастую постоянно действующего военного времени.
«Социальная и семейная жизнь кавказских народов испокон веков базировалась на уважении и почитании старших – то есть тех, кто был способным управлять, старики же, в буквальном смысле пожилые люди, были хранителями знаний, навыков и опыта, выработанных предшествующими поколениями. Поэтому вполне естественно, что, как подметил Ф.Ф. Торнау», «лета ставятся у горцев в общежитии выше знания. Молодой человек самого высокого происхождения обязан стать перед каждым стариком, не спрашивая его имени, уступать ему место, не садиться без его позволения, молчать перед ним, кротко и почтительно отвечать на его вопросы. Каждая услуга, оказанная седине, ставиться молодому человеку в честь». Неуважение к старости – порок.
Структурно – патриархальная система ингушского этноса основана на ответственности патриарха за проступки подвластных субъектов перед обществом. Понятие воккха саг соответствует такому понятию как мудрый муж. Не каждый человек мог претендовать на звание воккха саг, оно не зависимо от возраста, его заслуживали беззаветной преданностью своему народу, бескорыстием и мудростью. Почетное звание воккха саг являлось по своей сути, данью общественного признания личности.
Кхел – наиболее ранние проявления самоуправления в ингушском обществе. Его развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в поместную общность. Как основообразующие институты раневайнахского общества, различные общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшим органом управления общины были съезды населения. (Мехк Кхел), на которых решались важнейшие жизненные вопросы от имени всего народа: о войне и мире, о приглашении угодных и изгнании неугодных, о принятии законов, избрании воевод и др.
Ведущая роль в жизни ингушского народа принадлежала различным ингушским обществам и общинам, возникшим на базе складывавшихся экономических отношений определенных групп населения. Социальные интересы любого общества требовали создания органов управления той или иной группой людей; выделения территорий и установления на основе выработанных норм общежития определенных неписаных законов. В этих условиях обычное право как ценностное образование становится регулятором различных взаимоотношений.
Во главе каждого ингушского общества становились наиболее многочисленные и сильные тейпы. Вполне вероятно, что их предки являлись представителями родоплеменной знати. С.Броневский писал еще 1823 г. об ингушах-галгаях, что живут они «… под управлением выборных старшин, которые, будучи избираемые из знатнейших родов. Они же исправляют и жреческие звания» . По мнению Ф. Энгельса, «…именно эти люди снабжались определенными полномочиями и зачаточной государственной властью» .
Каждая сельская община имела определенное место схода – Пхегъе, («пхегъе» – круглая площадь в центре населенного пункта, военного лагеря, укрепления и пр.), представляющее собой площадь, наиболее удобную для собраний. В работе сходов участвовали и имели право голоса мужчины от 15 лет и старше без ограничения возраста. Президиум состоял из почетных стариков. На Пхегъе проходила вся общественная жизнь. Оно было местом и судов, и ристалищ.
Каждое село выбирало группу людей, знающих традиции и обычаи, а самый мудрый и умный из них возглавлял ее и именовался юьрт-даа. Согласно сведениям Л.Ю.Маргошвили, высшим органом, которому подчинялось население кистов, был Мехк-Кхел, куда входили юьрт-даа всех окрестных сел и деревушек. В функции юьрт-даа входило соблюдать порядок в селе; прекращать раздоры между представителями различных фамилий, выбирать нейтральных лиц для медиаторской группы в случае кровопролития, созывать сельский сход, а также следить за оросительными сооружениями, контролировать мосты и водостоки и т.д. Сельский сход созывали в том случае, когда совершали ритуал приема в род представителей другой фамилии, а также при выделении земель новым переселенцам, улаживании взаимоотношений между семьями, штрафовании за нарушение общественных обычаев, за какие-то преступления и т.д.
Роль политического строя в ингушском обществе исполнял военно-демократический режим с наличием демократических начал в общественном производстве и управлении. Мы далеки от мысли идеализировать подобную демократию. Ибо ее развитию в ингушском обществе сопутствовали не только традиции архаичных прежних времен, но и такие факторы, как абсолютная беспомощность перед силами природы, связанная с крайне низким развитием производительных сил, нищетой, массовым голодом и высокой смертностью как результат постоянных войн, разного рода стихийных бедствий и эпидемий, бороться с которыми людям зачастую было очень трудно. В этой невероятно тяжелой борьбе за существование путь к выживанию народа лежал через коллективный труд, взаимопомощь и жесточайшую общественную дисциплину внутри как рода, так и целого общества.
Мехк Кхел, как форма народовластия, сохранялся у Ингушей почти до конца XVIII века, вплоть до российского периода. По имеющимся сведениям, решение о вхождения ингушского народа под покровительство русского царя, принятое у горы «Барта-Босе», вблизи населенного пункта Ангушт 1770 году, стало последним правовым актом для органа управления Мехк Кхел. Дальнейшее развитие местного самоуправления было остановлено процессом централизации государственной власти, хотя традиции и признаки самоуправляемых сообществ обнаруживаются и в более позднее времена.
Централизация государственной власти в России времен абсолютизма была несовместима с принципами народности и самоуправления. Идеи местного самоуправления (как одного из способов социального управления) в этот период отвергались. Сохранялись лишь отдельные его элементы, превратившиеся в органы общественного сословного самоуправления: губернские и уездные дворянские собрания; собрания городских обществ, состоящие преимущественно из мещан и купцов; сельские сходы, представляющие собой форму крестьянского общественного управления. Для покоренных горцев Северного Кавказа даже такая фрагментальная демократия была под запретом.
Привилегией на самоуправление в период абсолютизма обладало только казачье войсковое общество, верой и правдой служившее короне Российской Империй.
В XIV – XVII вв. казаками назывались вольные люди, которые несли воинскую повинность, охраняли рубежи России и в награду за это имели особые права и преимущества, наделялись землей отторгнутой у других народов, освобождались от налогов, а также казаки получали денежное или хлебное довольствие из казны. В связи с военными компаниями Российской Империй на юге, в XVIII веке казачество приобретает статус военного сословия. К началу XX века в России существовало одиннадцать казачьих областей-войск, одним из них и стало терское казачье войско. В управлении казачьими войсками сочетались централизованные и децентрализованные начала.
Примечательно, что верховным атаманом всего российского казачества считался наследник престола. Функции государственного управления в отношении возложены на управление казачьих войск. Во главе каждого казачьего войска стоял наказной (то есть назначенный в столице) атаман. В то же время управление станицами и хуторами, на которые делились войска, имело признаки народовластия. Казачье войсковое самоуправление осуществлялось через станичный (хуторской) сбор, на котором избирались станичный (хуторской) атаман, станичное правление и станичный суд. На сборах решались важнейшие вопросы жизни станичников и хуторян: избирались должностные лица, изыскивались способы и меры устройства общественного призрения, выделения ссуд, распределения земель и др.
В имперский период самоуправление использовалось властью там, где оно служило интересам самодержавия. И было под строгим запретам там, где оно традиционно существовало. Например, для покоренных народов Кавказа, о самоуправлении не могло быть и речи, хотя именно здесь самоуправление систематизировалось как институт общественного бытия.
Во второй половине XIX века потребность либерализации самодержавного строя России в связи с развитием капиталистических отношений обусловила проведение реформ, которые позволили бы приспособить действующую систему судопроизводства и управления к новой социально-экономической ситуации.
Демократическое движение в Европе, угроза буржуазной революции заставили Александра II провести земскую и городскую реформы. Их правовой основой стали Положение о земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое положение от 16 июня 1870 года, закрепившие следующие фундаментальные начала местного самоуправления: право на заведование местными делами, наличие выборных представительных органов самоуправления и их независимость от системы государственных учреждений.
В систему местного самоуправления включались земские избирательные съезды, земские собрания (губернские и уездные), земские управы, городские думы и городские управы. Председатели губернских земских управ утверждались лично министром внутренних дел.
На рубеже 90-х годов Александром III были приняты реакционные законы, которые фактически сводили на нет реформы самоуправления.
В основе Земского уложения (1890 г.) и Городового положения (1892 г.), были идеи государственной теории самоуправления, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Одновременно с этим предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в деятельности органов самоуправления. В соответствии с принятыми актами власть передавалась должностным лицам из числа местных помещиков, сосредоточившим в своих руках и судебную, и административную власть. Органы местного самоуправления попадали под жесткий контроль и административную опеку правительственных чиновников.
Контрреформы не только значительно урезали самостоятельность местного самоуправления, но и в три-четыре раза уменьшили число потенциальных избирателей. Закреплялась крестьянская сословная обособленность: крестьяне лишились права избирать гласных непосредственно – они стали назначаться губернаторами из числа избранных крестьянами кандидатов.
Попытки возродить местное самоуправление предпринимались как в ходе буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг., так и после февральской революции 1917 г.
В октябре 1917 г. в ходе вооруженного восстания Временное правительство было низложено и власть в стране перешла Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.
Советы, изначально рассматриваемые большевиками как органы вооружённого восстания и временного революционного правительства, после Октября 1917 г. стали органами государственной власти на всех уровнях управления. Принцип единства системы Советов стал основой организации власти на местах. При этом демократический характер новой власти виделся в том, что местные Советы свободно объединяются, на началах демократического централизма, в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную Советскую власть.
В суровые годы гражданской войны природная способность ингушей к военной самоорганизации искусно использовалась в начале эмиссарами большевиков для борьбы с белой армией генерала Деникина, затем в период становления, самой Советской властью.
Способность к самоорганизации нации, детерминированная общественными институтами, всегда помогала ингушскому народу выжить в тяжелейших условиях исторического развития, как это было, например, в трагические период сталинских репрессии 30-х годов и в годы ссылке ингушского народа, в суровые степи Казахстана 1944 – 1956г.г.
На протяжении всего советского периода истории России органы власти на Местах, каковыми явились Советы и их исполнительные комитеты, были звеньями единой государственной системы управления с высокой степенью централизации и субординации. Понятие «местное самоуправление» стало рассматриваться лишь применительно к организации власти в буржуазных государствах. Вместо него в политической и юридической лексике того периода стало использоваться понятие «социалистическое самоуправление».
К началу 90-х годов накопившиеся в обществе противоречия привели к кризису государственной власти и обусловили необходимость ее реформирования.
9-10 сентября 1989 года второй съезд Ингушского народа, созванный по инициативе народных масс, в городе Грозный, провозгласил своей целью создание Республики Ингушетия в составе Российской Федерации. Советы депутатов трех районов: Малгобекского, Сунженского и Назранского поддержали инициативу съезда по созданию Республики Ингушетия. При активном участии Советов Депутатов трех перечисленных районов и массовой поддержке всего населения, 30 ноября 1991 года, был проведен Всенародный референдум об образовании Республики Ингушетия в составе России, на котором 90,7% народов Ингушетии высказались за республику в составе РФ, что в дальнейшем и послужило юридическим основанием для создания нашей республики.
Среди идей демократизации общественной жизни многие либеральные теории, в том числе теория местного самоуправления, вновь обрели популярность. Однако попытки «вписать» самоуправление в существующую систему власти на местах не дали желаемого результата. Поэтому в ходе конституционной реформы 21 апреля 1992 г. был сделан принципиальный шаг – местные Советы были исключены из числа органов государственной власти.
Решительные изменения в организации системы местного самоуправления произошли осенью 1993 г. В соответствии с указами Президента РФ деятельность местных Советов прекращалась, а их функции до избрания новых представительных органов местного самоуправления возлагались на местную администрацию – исполнительные органы в системе местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., «признала и гарантировала право народа на местное самоуправление, закрепила его самостоятельность в решении вопросов местного значения и обособленность от системы органов государственной власти, установила основополагающие нормы организации местного самоуправления. Конкретизация и развитие конституционных положений содержится в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации, важнейшим из которых является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В соответствии с принятой ранее градацией функций местного самоуправления можно выделить следующие вопросы местного значения:
Во первых, вопросы организационно-правового обеспечения прав граждан на осуществление местного самоуправления.
В целях создания организационно-правовых условий участия населения в местном самоуправлении Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяет муниципальные образования полномочиями принимать и вносить изменения в свои уставы, осуществлять контроль за их соблюдением; определять формы, порядок и гарантии непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения; образовывать выборные и иные органы местного самоуправления, определять их структуру и полномочия; проводить выборы депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления; определять условия и порядок организации муниципальной службы.
В ст. 132 Конституции Российской Федерации среди наиболее важных вопросов местного значения названа задача осуществления охраны общественного порядка. В настоящее время основную роль в охране общественного порядка на территории муниципального образования играет милиция общественной безопасности (местная милиция), которая в соответствии с Законом РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. входит в систему органов внутренних дел МВД России.
В то же время Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» предоставляет муниципальным образованиям право на организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью.
С общественным порядком тесно связана общественная безопасность, под которой понимается система отношений, складывающихся в процессе предупреждения и устранения угрозы жизни, здоровью граждан и их имуществу. Муниципальное законодательство закрепляет за местным самоуправлением решение вопросов обеспечения противопожарной безопасности, являющейся составной частью системы общественной безопасности. В этих целях органам местного самоуправления предоставлено право на организацию муниципальной противопожарной службы.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Государство регулирует отношения, возникающие по поводу использования природных ресурсов, координирует и управляет деятельностью различных органов и учреждений, выполняющих природоохранные функции.
Важную роль в этом деле играют органы местного самоуправления, которые обладают широким кругом полномочий в области использования земли и других природных ресурсов, охраны природы и обеспечения экологической безопасности населения.
В соответствии с Федеральным законом органы местного самоуправления осуществляют контроль за использованием земель на территории муниципального образования, регулируют использование водных объектов местного значения и месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участвуют в охране окружающей среды.
Перечень вопросов местного значения, содержащийся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Государство признает за муниципальными образованиями определенную совокупность полномочий, необходимую для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления.
Полномочия местного самоуправления – это закрепляемые нормами
муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципального образования.
Полномочия местного самоуправления можно разделить на две группы:
1. «Собственные» полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за муниципальными образованиями государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
2. Отдельные государственные полномочия, реализация которых подконтрольна государству.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Наделение полномочиями может осуществляться в формах передачи или делегирования. Передача – это способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления. Делегирование – предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления единовременно, на определенный срок или бессрочно.
24 ноября 2008 года президент Российской Федераций Дмитрий Медведев подписал федеральный закон «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике». Документ позволит избирать представительные и исполнительные органы муниципальной власти, руководителей городов, районов и сел республики, которые пользуются реальной поддержкой населения, что в конечном итоге позволит республикам решать вопросы местного значения самостоятельно.